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城市規劃與融資改革 Re of Urbanization Planing And Financing Mechanism 長江商學院 2016.5.13 城市規劃與融資改革 2 本報告由能源基金會資助。 報告內容不代表能源基金會觀點 。 目錄 目錄 2 第一章 中國城市規劃的發展改革 . 4 ?、城市規劃要回歸本質和功能要求 . 4 ?、理清城市規劃的邏輯關系 . 5 第二章 城市融資改革 財稅改革 . 8 ?、“小四位?體”財稅改? . 8 ?、重新劃分中央和地?的財權事權與“?四位?體”財稅改? 9 第三章 城市融資改革 地方政府債券 . 11 ?、發?地?政府債券是可持續的城市化融資?式之? . 11 ?、中國版 QE勢在必?，但必須把好三道關 12 第四章 城市融資改革 政策性金融 . 18 ?、政策性?融在城市化發展中的作用 . 19 ?、利用政策性推進城鎮化需要處理好??關系 . 21 第五章 城市融資改革 PPP . 27 ?、 PPP模式的優勢 27 ?、當前 PPP冷熱不均的深層次原因 30 四、發展 PPP的部分政策建議 34 第六章 京津冀城市規劃案例 . 38 ?、現有地?政府運?機制需要制度創新 39 ?、跨區域協調需要的新的制度保障 . 41 三、跨區域協同發展需要的軟硬件基礎亟需完善 . 43 四、京津冀城市協同規劃的融資模式 . 45 城市規劃與融資改革 3 第七章 長株潭城市群規劃案例 . 51 ?、現有發展情況與運?機制 . 52 ?、長株潭城市群發展的制度創新 55 三、長株潭城市群發展的未來?向 59 四、長株潭城市協同規劃的融資模式 . 61 課題成果匯總 . 65 城市規劃與融資改革 4 第一章 中國城市規劃的發展改革 城市規劃的發展與改革應當服從于功能的需求，不應為了規 劃而規劃，也不應單純追求背離城市功能的效率、科學或者是技術。這樣會導致城市規劃的技術迷思。當前中國的城市規劃面臨著一些復雜的問題，既有碎片化、分割化的問題，也有沉迷于科學和技術的問題，規劃還受到了權力的隨便干預、朝令夕改，同時規劃還存在著專家和權力壟斷，公眾參與不足或者虛假參與的問題。因此，中國城市規劃的改革發展需要回歸城市規劃的本質，回應城市經濟發展和社會生活的功能要求。 一、城市規劃要回歸本質和功能要求 城市規劃要服從規劃功能的需求，作為一個人工制品 ，城 市 規 劃具有其目標和功能要求。城市規劃要在服務于城 市社會生活的各個方面發揮其作用。約翰·弗里德曼（ John Friedmann, 1987）在 他 的 公共領域的規劃一書中，對市場經濟條件下規劃的社會功能進行了分析，認為主要包括十個方面的內容指導經濟穩定成長，為經濟發展服務；提供各種公共服務，滿足社會需求，如國防、公共住宅、教育、醫療衛生等；投資私人無意投資的領域，如公交、公路、大型水電站、城市土地開發整理等；提供公共補貼，以資助某些有利全體公民的項目，如工業搬遷、農田占用補貼、再開發、新興產業等；保護業主的利益和地方經濟利益，防止市場力過于膨脹，如制訂用 地規劃、區劃法、防污染法等；調節收入分配，為市場受害者提供補貼，減少兩極分化等；協調區域發展，如流域開發、農業綜合開發等；保護社會利城市規劃與融資改革 5 益，制約市場理性，如海岸規劃、就業保護、野生資源保護等；兼顧弱勢群體，如對失業和婦女的補償等；其它抵御市場力的方面，如提倡社會與空間公平、資源保護等。1作為公共政策城市規劃首要的要求是要服從政策目標的需要。從公共政策的角度來看，城市規劃就是城市發展、建設和管理領域的公共政策。因此，城市規劃要服從城市發展的目標要求，也是說要服從城市的功能要求。世博會提出的口號是“城市讓生活更美 好”，這一口號表明了城市的目標和追求。因此作為城市發展、建設和管理領域公共政策的城市規劃也要服從“讓生活更美好”這一目標要求。這就要求城市規劃回歸到大規劃的概念，超越方法、技術的局限。城市規劃要符合城市經濟、社會、服務等綜合性功能的要求。 二、 理清 城市規劃的邏輯關系 城市是一個復合體和綜合體。城市承載著經濟發展、社會服務、公共服務、教育、醫療、就業、工業、技術創新等多種功能。同時城市也是人、土地、資金、技術等多種要素的綜合體。城市土地、人力、資金等方面要素的配置要服從于城市功能的需要。城市規劃作為一種政策同 樣要符合功能邏輯的要求。 城市規劃不能簡單等同于城市土地、空間的簡單安排，不能將城市的“物質秩序等同于社會秩序”。城市規劃是城市發展的政策制定過程，城市規劃是大都市地區總體化的區域性發展方式。在這一模式下，城市的土地使用、交通、教育、住房、經濟發展等都被置于大的區域背景下進行考量，并努力在多級政府轄區內形成協調規劃。21.石楠 . 試論城市規劃社會功能的影響因素 兼析城市規劃的社會地位 [J]. 城市規劃 ,205,089-18. 2戴維 .R.摩根等 .美國城市管理 [M].楊宏山、陳建國翻譯，中國人民大學出版社， 2011年出版，第 117頁。 城市規劃與融資改革 6 （一）優先確定城市功能戰略規劃 從規劃的角度而言，城市總體的功能和發展方向定位應當是第一層面的規劃，可以說是城市發展的戰略規劃。例如北京市的城市功能定位中的 全國政治中心、文化中心、國際交往中 心、科技創新中心就是這樣的戰略定位。城市的戰略功能定位需要從城市的資源稟賦出發，尋求適合的發展定位，例如北京市作為首都、聚集了大量的科研院所、大量的國外使館等就決定了北京市的政治、科技創新和國際交往的戰略角色。 同時城市是人類進入文明時代的標志，因此城市的文明主要體現在讓人們更好地生活，更好地滿足了人的生活發展需求。因此，城市的功能定位還需要服從于人的多方面需求。人是自然人，需要經濟，因此城市需要做好產業經濟發展方面的規劃。人是社會人，需要交流、交往、溝通，因此城市需要做好公共服務等方面的規劃。同時人還是精 神人，因此城市需要做好精神文化方面的規劃。 只有城市的功能戰略規劃定位清楚了，城市的發展才會有特色、有內涵、有持續性。作為城市資源要素的土地、人才、資金等各種專項規劃要服從、服務于城市的功能戰略規劃。 （二）根據城市功能戰略規劃配套其他規劃 城市的職能和功能定位是最優先的規劃。圍繞著城市功能戰略定位，考慮城市的經濟產業發展規劃、公共服務規劃等。圍繞著城市的經濟產業發展規劃、公共服務規劃以及其他要完成的功能性目標，考慮城市的土地開發規劃、總體規劃、詳細控制規劃以及空間利用規劃等。 城市規劃與融資改革 7 土地、城市總體規劃、空間規劃 和投融資規劃是配合城市職能和拱頂定位的要素規劃。就是說用這些空間、土地、和財政資源的投入來實現城市的功能和職能。而針對城市空間、土地和投融資的設計組織，應當服務于讓這些城市要素更好地服務于城市的職能和功能。 這就是說城市規劃是有層級的，功能戰略規劃是頂層設計、服務于功能的具體領域規劃是中層設計、土地等資源配置規劃是底層設計，需要從上到下一層服從一層，而不是從下到上一層倒逼一層。我國城市規劃實踐在總體上理性不足、系統性不足，不是從上到下一層服從一層地進行城市規劃和執行，而是從下到上一層倒逼一層進行城市 開發和利用。北京市的戰略功能重新調整以及功能疏散就是這樣的典型的例子。作為首都，北京市在發展中承載了過多的經濟功能，這在一定程度上形成了與政治功能需求之間的張力。當前，土地財政驅動的城市化是不可持續的，因為土地資源是有限度的。因此要實現城市的可持續發展，就必須超越土地財政的城市融資模式，走向多元化的城市融資。 城市融資模式的多元化意味著調動多方力量，包括政府、市場、企業、個體和國際等眾多力量的投入，從而實現城市融資的多元化和持續性。具體而言，城市融資的多元化包括來自稅收的政府財政支出、發行地方政府債券、政策性金融和開發性金融、公私伙伴關系PPs等。 第二章 城市融資改革財稅改革 一 、“ 小 四 位 一 體 ” 財 稅 改 革 隨著“營改增”的推進，由于中央政府拿走一部分，給企業減稅減掉一部分，又因經濟增速放緩再減少一部分，因此，地方政府的自主財源將大幅減少，在地方政府債務已經不堪重負的情況下，地方政府的自主財源如果進一步減少，勢必將嚴重影響地方財政的可持續性和基層社會的穩定。因此，財稅體制改革必須想方設法盡快增加地方政府的自主財源，健全地方稅制體系。對此，“十八大”報告和十八屆三中全會決定都已經提出要研究推進房地 產稅改革和逐步健全地方稅體系，目前的關鍵在于加快落實。如前所述，這是城市政府可持續獲取土地增值收益（城市化紅利）的制度保證。 但是，從地方財源的角度來看，僅僅進行財稅體制改革還不夠，還必須改革現有的轉移支付制度，以便使地方政府能夠公平、透明地得到來自上級政府的縱向轉移支付，以及來自其他地方政府的橫向轉城市規劃與融資改革 9 移支付，尤其是要讓地方政府能夠更多地獲得擁有更大自主決策權的一般性轉移支付。 然而，即使是解決了地方政府的自主財源和轉移支付收入問題，地方財政仍然有可能入不敷出，再加上推進城市化需要基礎設施建設先行，因而迫使地 方政府不得不舉債融資。為此，規范地方政府舉債融資機制、全面推開地方政府自主發債也勢在必行。 除了發行地方債等直接融資手段之外，還必須考慮銀行貸款等間接融資方式，因此，如何強化地方政府融資平臺的自我約束機制也必須加以統籌考慮。 由此可見，從地方財源的角度來看，財稅改革必須將上述四個方面統籌規劃，實行“地方稅制健全化、轉移支付透明化、地方發債市場化、地方平臺規范化”這樣一種“小四位一體”的財稅配套改革措施。 二 、重新劃分中央和地方的財權事權與“大四位一體”財稅改革 按照財稅改革的一般規律，應當是先分事權，再分財 權。 1994年分稅制改革取得了巨大成就，但美中不足的是，在劃分財權之前，由于時間緊迫、認識不足等原因，沒有來得及全面調整事權，結果導致實行分稅制以后，事權層層下放，財權層層上收，地方財政不堪重負。所以，在實行財稅改革之前，還應當盡快重新劃分事權，分清各級政府之間的支出責任。 重新劃分事權面臨一個十分現實的問題究竟是按照我國現行的城市規劃與融資改革 10 五級政府組織架構來劃分，還是按照國際上通行的三級政府的組織架構去劃分如果按照現行五級政府的架構來劃分，一則會困難重重，二則會交叉重疊，三則將來遲早還得進行再改革，弄得不好就會形成反復折騰的被動局面。與其如此，還不如此次改革一步到位，直接按照三級財政的組織架構劃清政府間事權與支出責任。 如果是這樣的話，那就必須首先壓縮政府層級。一方面，應加快推進省直管縣進程，實現財政、行政、人事三重體制并軌；另一方面，要將鄉鎮政府盡快轉變為縣級政府的派出機構，以減少政府層級。 但是，如果實現了政府層級“扁平化”之后，又會出現省級政府權力過度集中、管理幅度過寬的問題，為避免這種現象就必須重新調整行政區劃，將省級政府的管轄范圍適當縮小，其辦法之一是設立直轄市。 由此可見，要想真正理順中央與地方關系，就必 須實行“壓縮政府層級、調整行政區劃、劃分政府事權，健全財稅體制”這樣一種“大四位一體”改革，否則的話，我們的財稅改革將有可能顧此失彼、半途而廢。城市規劃與融資改革 11 第三章 城市融資改革地方政府債券 一 、發行地方政府債券是可持續的城市化融資方式之一 發行地方政府債券有助于變地方政府隱性債務為顯性債務，也有助于減輕地方基礎設施建設對銀行貸款的過度依賴，還有助于推動地方財政的規范和透明，以及加快推進地方行政體制改革和基層民主制度建設，是可持續的城市化融資方式之一。 （一）發行地方政府債券有利于規范地方政府舉債途徑 地方政府債券 強調地方政府的責任，即中央賦予地方發債權的同時，也賦予了其相應的責任。雖然在我國現行財政體制下，中央政府仍承擔轉移支付和地方債隱性擔保責任，但逐步把債務責任管理、使用效率管理、風險與償付管理等通盤納入地方政府考核體系，將是規范地方舉債融資的必然路徑。 （二）發行地方政府債券有利于增強地方政府內部約束 為確保地方政府債務按期還本付息，地方財政部門可通過年度預算安排、財政結余調劑以及債務投資項目收益一定比例的劃轉等途徑，建立財政償債基金。對有經濟效益的項目債券，財政部門應對其經營效益情況進行監控，統一由財政部門 還本付息?？紤]到償債的長期性和可預期性，地方發債必須要有規劃，包括發債總體規劃以及具體項目規劃，建立跨年度預算平衡機制和實施中期財政管理規劃，同時把原來地方政府規避法律限制的城投債、平臺債顯性化、透明化。城市規劃與融資改革 12 這種約束可以保證發債資金的使用效果，而不至于因債務資金無效使用導致財政風險加大。 （三）發行地方政府債券有利于增強地方政府外部約束 地方政府為了發行債券，必須將債券信用評級、承銷團組建、發行兌付等信息進行披露，一方面可以倒逼地方政府建立資產負債信息管理體系，有利于提高地方政府債務透明度，由此可以科學揭示、量化評估債務風險，實現風險評估常態化 ;另一方面有利于強化市場監督機制，有利于納稅人、信用評級機構、金融中介機構以及廣大投資者對地方債券的運行進行適時監督。 （四）發行地方政府債券有利于促進體制機制改革 規范地方政府自主發債必將推動中央與地方產權、事權以及支出責任改革，對清理地方融資平臺，促進地方政府、市場、社會職能明確、分工合作等方面，將起到基礎性作用，對我國深化財政與金融體制改革乃至實現國家治理體系現代化目標，都具有重大的探索意義。 二、中國版 QE勢在必行，但必須把好三道關 2014年 8月 31日，全國人民代 表大會審議通過的預算法（修正案）規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！边@一規定標志著省一級地方政府債券發行合法化。 但是， 部分省份在 發行 地方債時， 面臨 發行 “遇冷 ”的 尷尬局面。城市規劃與融資改革 13 2015年 5月，財政部、中國人民銀行、銀監會聯合印發關于 2015年采用定向承銷方式發行地方政府債券有關事宜的通知 財庫〔 2015〕102號 ，明 確 2015年省、自治區、直轄市人民政府在財政部下達的置換債券限額內采用定向承銷方式發 行一定額度地方債，用于置換部分存量債務。 解決地方政府債務問題不應采用計劃經濟的辦法搞定向攤派，而應通過實施“中國版 QE” 中央銀行從金融機構手中購買地方債券來倒逼地方政府改革。 （一）中國版 QE勢在必行 當前中國必須實行“中國版 QE”的理由主要有三 首先，目前在地方政府債務問題上，財政風險與金融風險緊密相連，如果財政部門將地方政府債務風險稱之為“或有債務”一推了之，就有可能引爆金融危機；如果金融部門將地方政府債務完全推給財政，就有可能引爆財政危機；如果財政部門與中央銀行相互推諉，就有可能引爆財政金融危 機。 江蘇省發行地方債“流產”，一方面是由于地方政府自身改革力度不大，信息披露不夠，債券利率過低等；另一方面也是由于中央銀行態度不明確，金融機構等投資者害怕購買債券后完全由自己承擔虧損，砸在自己手里。此事已經證明，中央銀行的密切配合對于化解地方政府債務風險至關重要。 其次，過去多年來，我國中央銀行的貨幣投放主要是依靠外匯占款，如今，隨著資本外流和匯率波動，外匯占款這一投放貨幣的主渠城市規劃與融資改革 14 道已經萎縮（見圖 1），如不及時啟用新的投放渠道，就有可能出現流動性不足。 圖 1 2007年以來外匯占款變化及 M2 數據來源 Wind資訊。 在其他手段中，利率手段受到美元升值、美聯儲加息預期的擠壓，處于兩難境地；降低存準率在地方政府債務風險較高條件下，無法克服銀行的惜貸現象。 因此，綜觀全局，通過實施“中國版 QE”，由中央銀行從金融機構手中購買地方債券的方式來投放貨幣，可能是當前的最佳選擇，可以起到“一石兩鳥”的作用，既達到了投放貨幣的目的，又可以化解地方政府債務風險，可謂一舉兩得。 最后，當前我國面臨著嚴重的通貨緊縮風險， PPI已經連續 40個月呈負增長態勢， CPI也已 接近于 1（見圖 12），國外有學者認為， CPI在 1以下就應視為進入通貨緊縮狀態。而根據費雪的理論，經濟一旦進入通貨緊縮狀態，就會出現債務不斷升值 物價不斷下跌的惡性循環。倘若如此，中國經濟就一定會有大麻煩。因此，從防城市規劃與融資改革 15 范通貨緊縮的角度出發，中央銀行也必須實行“中國版 QE政策”，一方面防止通貨緊縮，另一方面削減債務規模，從而切斷“債務 通縮”鏈條，兩全其美，何樂而不為之 圖 12 2007年以來 CPI和 PPI 數據來源 Wind資訊。 （二）中國版 QE必須把好三道關 實行“中國版 QE”，絕不能放任自流 ，更不能大水漫灌，一定要有的放矢，一定要有利于倒逼地方政府改革，因此必須把好三道關。 首先，財政部門要把好第一道關口，即地方政府債務置換關。在分配置換額度時，千萬不能誰的嗓門大，誰的活動能力強，就多給誰額度而一定要牢牢把握推進改革這一唯一標準對于那些國有企業改革做的好，國有資產重組做的好，財政透明做的好，編制并公開資產負債表的地方政府，置換額度就多給一些，反之則少給，甚至是不給，以此來倒逼地方政府改革。 這里尤其需要強調的是，任何行為主體在還債時，首要工作就是變賣資產，這是國際社會的通行慣例，也是市場經 濟的基本準則。你城市規劃與融資改革 16 總不能一只手里仍然攥著大把的國有資產，而伸出另一只手又向上級政府要錢幫你還債吧并且，市場經濟還有一個基本規律就是，如果等到危機爆發以后再去出售國有資產，就會越賣越不值錢。因此不如趁著危機尚未爆發時，趕緊把國有資產賣掉，用變現的資金堵住債務窟窿，這樣或許還能夠避免危機的爆發。 其次，金融機構要把好第二道關口，即市場關。 金融機構和投資者在購買地方政府債券時，也要本著有利于改革的精神，以地方政府是否在推進改革，改革的力度如何，作為是否購買其所售債券的唯一標準。 比如說，如果某地方政府在發行地方債 時，信息披露做的好，編制了資產負債表并且也公布了，而且還制定了一整套出售國有資產、重組國有企業的改革方案，那么，這樣的債券就可以放心去買。相反，如果某地方政府什么信息也不披露，還把債券利率壓得很低，國企改革根本不打算去做，那么，這樣的地方政府所發行的債券就干脆不要買，買了以后也會砸在自己手里。 最后，中央銀行要把好第三道關口，也就是貨幣投放關。 中央銀行在決定從金融機構手中購買地方政府債券時，也必須堅持改革導向，堅持優先購買那些國企改革做的好、信息披露做的好、資產負債表編制工作做的好的地方政府所發行的地方債券 。如 果 有 中 央 銀 行做后盾，并且有明確的政策指向，那么位于前面的金融機構也就會大膽并且有選擇地購買那些地方政府發行的“改革債券”了。 經過這三道關口的嚴格把關，“中國版 QE”就會不同于發達國城市規劃與融資改革 17 家的 QE，中國經濟就會重新走上改革的康莊大道。 關鍵要處理好“輸血”、“打麻藥”與“動手術”之間的關系。 面對當前經濟下行、失血嚴重的局面，理論界存在著三種主張一種觀點主張“輸血”，也就是貨幣、信貸、財政資金繼續增加投放；另一種觀點就是所謂的“新常態”，被一些人理解為不用著急，適應一下就好，有點像“打麻藥”、“打止痛針”；還 有一種觀點主張“動手術”，也就是加快改革，盡快“止血”，如國有企業改革、地方政府改革。 如果是為了動手術，必要的輸血，打點兒麻藥可以理解，也是必需的，但是如果光輸血，光打麻藥而不去動手術，中國經濟就可能出大問題。 總之，實行中國版 QE等于“花錢買機制”，等于是為動手術而進行的輸血，因此必須以促進改革為目的，以改革成敗為標準，為全面深化改革“鋪路搭橋”、“順水推舟”。城市規劃與融資改革 18 第四章 城市融資改革政策性金融 在新型城鎮化當中，需要額資金量大、期限長、回報慢，需要充分發揮政策性金融與開發性金融的主導作用。政策性金融與開發性金融一方面可以直接為基礎設施建設項目提供投融資服務，另一方面也可以通過制度的安排發揮“啟動器”作用，成為撬動民間資本投資的杠桿。因此，政策性金融與開發性金融是推進中國城鎮化的重要融資渠道。 十八屆三中全會全面深化改革若干重大問題的決定明確提出，“建立透明規范的城市建設投融資機制研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”，”建立開發性金融機構，加快同周邊國家和區域基礎設施互聯互通建設?！?014年3月發布的國家新型城鎮化規劃（2014-2020）也明確提出，“發揮現有政策性金融機構的重要作用，研究制定政策性金融專項支持政策，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構，為城市基礎設施和保障性安居工程建設提供規范透明、成本合理、期限匹配的融資服務”。 2015年4月，國務院常務會議強調，要更大規模推進棚戶區改造，發揮好依托國家信用、服務國家戰略、資金運用保本微利的開發性金融機構的“輸血”作用，為棚戶區改造提速提供依法合規、操作便捷、成本適當、來源穩定的融資渠道，同時由國開行成立專門機構，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，重點用于支持棚戶區改造及城市基礎設施等相關工程建設。2014年7月，中國銀監會批復國家城市規劃與融資改革 19 開發銀行住宅金融事業部開業，批準其業務范圍為辦理納入全國棚戶區改造規劃的棚戶區改造及相關城市基礎設施工程建設貸款業務等。 一 、政策性金融在城市化發展中的作用 政策性金融和開發性金融的戰略地位與特殊作用不可替代，也不是一個短期的行為。在今后相當長一段時間內，政策性金融和開發性金融在推進城市化方面將發揮重要作用。 （一）為城市化發展直接提供資金支持 城市化要解決三個核心問題人的問題、地的問題、錢的問題，其中錢是最基礎的問題。資金（錢）是配置資源的基礎，而城市化本身就是資源重新配置的過程。一國或地區獲取資金的能力直接影響其城鎮化的發展速度和發展水平?，F階段我國的城市化發展在執行層面主要依靠二、三線城市的地方政府，長期以來，由于我國的債券市場發展的滯后，以及地方政府自主發債試點剛剛起步，導致地方政府主要依靠財政性資金和銀行貸款作為推進城市化發展的主要資金來源。由于財政性資金不具有跨期資源配置能力且規模有限，以及以基礎設施為代表的城市化建設項目一般期限較長且多具有公益性等原因，商業銀行貸款容易出現期限錯配，從而使政策性銀行貸款和開發性金融機構貸款成為地方政府的重要融資渠道。雖然隨著我國債券市場的不斷發展，地方政府債券自主發行的推廣，未來城市化發展的融資渠道必然會不斷拓展，但政策性金融、開發性金融與其他融資渠道具有互補性和共存性，將會作為城市化融資的重要融資渠道而長期存在。 城市規劃與融資改革 20 （二）引導商業性金融和民營部門的資金投入 政策性金融和開發性金融主要是做商業性金融做不了、做不好和不愿做的事情。政策性金融和開發性金融的引導作用主要是指，隨著政策性和開發性金融資金的前期投入，降低項目未來發展的不確定性，逐漸吸引其他商業性金融機構及民營部門的資金投入，從而起到資金杠桿作用。 在城市化進程中，政策性和開發性金融的引導作用主要體現在對新興產業或區域的推動上。政策性和開發性金融對處于成長前期、發展前途不明的重點產業或領域先行融資，表明政府對這一領域的扶持意向，降低投資收益的不確定性，從而增強其他金融機構和投資者的信心。同時，通過主動營造環境、建設市場、維護信用和制定規則，為商業性金融機構金融空白或短缺領域提供支持，力求調動社會各種資源進入國家重點領域和薄弱環節。 當商業性金融機構或者民營部門對這一領域的投資熱情高漲以后，政策性和開發性金融機構再逐漸減少或者退出其投資資金，把該領域讓給商業性金融機構或者民營部門，轉而扶持其他產業或領域，形成一種政策性和開發性金融對商業性金融投資取向的引導機制，從而促進國家產業政策或區域規劃的順利實施，提高整個社會的投資效益，促進城市化的綜合發展。 （三）促進城市化發展和地區均衡發展的有機結合 在我國城市化進程中，地方政府債券這一融資工具如完全按照市城市規劃與融資改革 21 場化的原則運行，中西部欠發達地區的財政實力、管理水平等就會構成信用評級時的不利因素，這些地區從債券市場融資的能力也將受到影響。 為了平衡地區發展差距，防止過度出現“馬太效應”，就需要政策性和開發性金融對這種“市場失靈”來加以彌補。政府可以根據生產力的梯度分布制定（政策性和開發性金融的）區域信貸政策，以促進地區間經濟的均衡發展。 二 、利用政策性推進城鎮化需要處理好幾大關系 （一）金融與政府（財政）的關系 1、金融與財政的關系 從外部關系緊密程度來看，政策性、開發性金融機構與政府之間的關系無疑是最緊密和最直接的，政策性和開發性金融機構通常是由政府創設的，是政府為實現其特定的經濟職能和政策目標的重要工具。政策性金融是財政職能發的延伸，但它又不等同于財政。財政更多的是資金投入，不追求回報；金融（無論是政策性金融、開發性金融還是商業性金融）起到融資中介的作用，要求還本付息，要對存款人或債券持有人負責。 城市基礎設施建設是城市化發展的主要內容。城市基礎設施的基本特性，一是公用性，滿足社會公共需求；二是福利性，以服務社會為目的，所以在城市基礎設施的運營中存在非營利和價格的控制；三是城市基礎設施建設具有漸進性的特點，建設周期長、回收期長，甚城市規劃與融資改革 22 至難以直接回收。由于以上特性，城市基礎設施建設通過商業銀行和在資本市場融資相對困難較大，更適于由政府財政投資來完成。但這并不意味著所有的項目都完全排除市場化的融資方式。按照城市基礎設施所提供的產品、服務，以及基于使用這些產品服務的收費可能性，城市基礎設施可以分為純公共產品和產生現金流的準公共產品兩大類。前者應由政府投資，而后者在很多情況下可以通過一定的制度安排理順產權關系，從而按照市場化模式運作，以定價覆蓋成本，發揮市場對資源的配置作用。在這種情況下，政策性金融和開發性金融成為介于一般商業銀行與財政投資之間，更適應城市基礎設施建設融資要求的一種有效手段。 2、資金支持與政府監督的關系 為保障其有效運營，政府需要為政策性和開發性金融機構提供一定的資本和營運條件。此外，政府也決定著政策性和開發性金融機構的融資領域和職能范圍。其經營方針、經營原則和經營目標需要按照政府的要求而不是市場法則來確定。 政府監管的核心是要防止政策性和開發性金融機構接受市場和政府的雙重補貼。即在經濟形勢不好時，接受政府的政策性補貼；而在經濟形勢好時，卻不及時退出競爭性領域，利用債信等優惠獲取競爭優勢，擠出商業性金融。因此，中央政府做好對政策性和開發性金融機構的監管尤為重要。 第一，負債規?？刂??？刂曝搨幠?，一是為了使政策性和開發性金融機構的支持能力在政府財力的可承受范圍之內，有多少錢辦多城市規劃與融資改革 23 少事；二是為了有效掌控政策性和開發性金融機構的人均管理資產，進而防范風險，即有多少能力辦多少事；三是保證政策性與開發性金融機構的可持續發展。發達國家政府大多對政策性和開發性金融機構的負責有所限制，如原日本開發銀行向政府借款和發行債券不得超過資本金和準備金總額的10倍，韓國開發銀行和輸出入銀行的章程都明確規定“發行金融債券的限度為繳納資金和準備金總和的10倍”。 第二，決策控制。政府必須在政策性和開發性金融機構的經營方針、經營原則、年度經營目前等重大問題上起決定性作用。 第三，內部風險控制。政府應督促政策性和開發性金融機構建立和完善內部工作流程和風險評價、控制機制，避免承擔政策導向之外的不必要的風險。 第四，外部考核機制。政府需要建立對政策性和開發性金融機構的經營業績、貸款質量以及費用支出等方面的一整套特殊考核指標體系，從根本上校正政策性和開發性金融機構的經營理念，提高風險防范與控制意識和能力。 （二）政策性金融、開發性金融和商業性金融的關系 政策性金融和商業性金融存在較大區別商業性金融籌資成本完全是市場化的，而政策性金融借助國家主權信用可以降低籌資成本。商業性金融的不良貸款損失通常由商業銀行自己承擔，但是政策性金融如果形成風險和損失，最終要由政府承擔。而開發性金融則介于政策性金融和商業性金融之間，在債信上更多偏向于政策性金融，在損失承擔上更多偏向于商業性金融。 城市規劃與融資改革 24 在城市化推進過程中，政策性金融、開發性金融和商業性金融是相輔相成、互相補充、合作競爭的關系。這主要表現在市場定位存在差異，但又存在合作關系。 1、市場定位不同 政策性、開發性金融機構和商業銀行之間主要區別是政策性和開發性金融機構以政府信用作擔保，資金來源是政府注資或發債籌資。其目標是貫徹政府政策，引導社會資金投向。而商業性金融則以法人資產作擔保，主要靠股東資本或吸收公眾存款，做中短期信貸業務，以零售為主，以追求利潤最大化為目標。因此，前兩者主要承辦商業性金融機構不愿涉足的或不能辦理的政策性、開發性金融業務；后者作為一國金融體系和制度的主體，承辦絕大部分的商業性金融業務。但是政策性、開發性金融機構與商業性金融機構在制度或法律上是平等關系，前兩者雖與政府政策和相應的政府擔保相聯系，但并無凌駕于商業銀行之上的權力。 2、三者存在合作關系 在市場經濟中，政策性、開發性金融機構和商業性金融機構之間存在很強的合作和補充關系。因為如果完全依靠市場機制自由運作，商業性金融機構的活動往往無法保證長期資金的有效率分配；而脫離了商業性金融機構的網絡和信息資源支持，政策性、開發性金融機構的經營成本和經營風險將大大上升，最終可能難以完成國家賦予的使命。具體來看，這種合作關系主要表現在 城市規劃與融資改革 25 第一，根據政府的調控需要，政策性、開發性金融機構可以作為政策執行機構，對于商業性金融機構所從事的符合政策導向或要求的經營活動予以資金融通、償還擔保等方面的支持。 第二、政策性、開發性金融機構可以幫助商業性金融機構開拓新市場。在一些商業性金融機構不敢進入的高風險領域，政策性、開發性金融機構通過業務開發或增信服務，不僅可以降低項目投資風險，促進相關投資（例如城市道路附近的相關私人投資），而且可以積累大量有關地方、行業、項目的豐富資料和信息，從而間接地幫助商業性金融機構拓展市場。 第三、共同為某類或某個項目提供融資服務。例如政策性、開發性金融機構和商業性金融機構可以聯合組成銀團，為某個準公益項目提供貸款；再如通過政策性農業保險公司為農業生產提供保險，可以在很大程度上降低農村信用社、小額貸款公司的信貸風險。 第四、委托商業性金融機構承辦部分政策性業務。出于成本和費用節約的需要，政策性、開發性金融機構也可以加強與商業性金融機構的合作，充分利用后者的機構網絡，高效率地辦理業務。 （三）中央政府與地方政府的關系 在城市化過程中，政策性、開發性金融提供融資的項目可以分為兩類一類屬于地方政府應投的項目，一類屬于中央政府應投的項目。對于政策性、開發性金融機構融資產生的收益以及由此帶來的風險等，應正確區分中央政府與地方政府各自承擔的責任。 同時，政策性、開發性金融機構自身也要與中央政府和地方政府城市規劃與融資改革 26 做好協調和銜接工作，與中央政府相關部門對接財政貼息、政策支持等事宜；與地方政府加強溝通合作，推動地方政府做好城市化發展規劃與融資規劃有效對接。在推進城市化的過程中，政策性、開發性金融機構需要與有關部門就信貸規模、債券發行等做好溝通。在棚戶區改造過程中，政策性、開發性金融機構的發展規劃與地方政府的城市化規劃如何有效銜接，政策性、開發性金融機構如何參與地方政府的棚戶區改造規劃編制，如何提高融資規劃設計和財務顧問服務等，都值得深入研究。城市規劃與融資改革 27 第五章 城市融資改革PPP PPP（ Public - Private Partnership）模式是當前城市化融資的重要方式之一。 PPP模式不僅可以通過引入社會資本，增加基礎設施和公共服務的數量，更重要的是通過轉變政府職能，提升基礎設施和公共服務的質量，從而有效提高城市治理的水平。 一、 PPP模式 的優勢 PPP是英文“ Public - Private Partnership”的 縮寫，即 公共民營合作制，或者政府民間合伙制，指的是為了共同完成某個項目（主要是公共事業項目）的投資、建設和運營，政府、營利性企業和非營利性企業形成的相互合作關系。 PPP的基本特征是，政府與民營企業共享投資收益，共擔投資風險；通過政府政策的引導，在一定額度的政府資金支持下，在項目的建設期和運營期，采用民營化方式在公共事業領域引入民間資本及其管理和服務。 PPP模式的實質是政府部門通過向私營部門賦予某一項目的特許經營權和 收益權，換取基礎設施的建設和運營。相對于傳統的項目融資模式， PPP模式突破了私營部門參與公共基礎設施項目的限制，其在各國的運行經驗表明具有多重優勢。 1、加速了基礎設施的建設和公共服務的供給。 PPP模式使得公共基礎設施前期建設和運營的資本支出轉化為了未來的服務支付，從而可以在政府財政資金受限的情況下，促進基礎設施的提前建設和公共服務的提前供給。 城市規劃與融資改革 28 2、完工時間更快。在 PPP模式下，政府部門將項目的設計和建設均交付給私營部門，而且在項目完工運行和服務真正提供的基礎上才進行支付，這會極大地激勵私營部門在更短的時間 內建成項目。 3、縮減項目的所有成本支出。如果采用 PPP模式的項目不僅包括項目的投資建設，還有項目的運營和維護，則會極大地激勵私營部門最小化項目整個壽命期內的成本，而這在傳統的公共項目模式下是很難實現的。 4、更好地實現風險分擔。 PPP模式的一個核心原則是將風險分配給可以以最小成本管理風險的一方，從而不是一般風險的最大轉移，而是風險的最優分配，這可以確保項目實現最大價值。 5、更好的經營激勵。在 PPP模式下，由于是風險共擔，而且只有在私營部門提供達到協議規定的標準是，私營部門才會獲得全額支付，所以會激勵私營 部門改善項目的管理和經營。 6、提高服務質量。相對于傳統的項目模式， PPP模式提供的服務質量更高，這主要是因為 PPP模式實現了相關服務的整合，提高了規模經濟，服務供給方式的創新，以及 PPP協議中設置了相應的經營激勵和懲罰。 7、獲取額外收益。在 PPP模式中，私營部門還可能會從第三方獲取額外收益，從而可以減少政府各公共部門的補助成本。這種額外收益可以通過使用閑置的生產能力或者處置剩余資產獲取。 8、強化公共管理。 PPP模式將公共設施和服務的建設和供給責任轉移給了私營部門，政府部門成為了監管者，主要負責公共設施 和城市規劃與融資改革 29 服務的規劃以及私營部門經營的監控，而不再管理每天的公共服務交付。此外，通過在公共服務領域引入競爭， PPP模式還可以使得公共服務的成本成為市場標準的基點，從而最大程度地實現“物有所值”。 綜合上述優勢，與傳統的公共設施和服務的供給模式相比， PPP模式提高了公共設施和服務的供給效率，能夠持續地為政府部門節約財政支出，這是在基礎設施和服務領域采用 PPP模式的主要理由和目標。英國財政部估計，在 2009年之前的十年， PPP的應用為英國各政府部門總共節約了 1725的支出（ Alfen et al.， 2009）3。 具體來說， PPP模式提高項目運作效率主要是以下幾個方面的原因（王灝，2004） 1、節約成本。專業管理、規模經濟，創新技術和富有靈活性的項目程序可以幫助降低成本。 2、共擔風險。政府部門可以和私營機構共同分擔風險，而且通過項目評估風險的定價變得清晰。 3、增加收入。通過 PPP模式，政府部門和私營部門的合作可以創收一些在傳統模式下沒有的創新性收入。 4、提供項目執行效率。將項目設計、建造、營運和管理有效地結合起來，可以提高項目的執行效率。 5、及時籌集資金。采用 PPP模式可以及時地籌集項目建設所需資金，提高 項目建設效率。 3Alfen, et al.（ 2009）也作了類似的歸納，認為 PPP模式下的效率提高