《巴黎協定》下的國際碳市場機制：基本形式和前景展望.pdf

DOI 10.12006/j.issn.1673-1719.2018.155高帥 , 李夢宇 , 段茂盛 , 等 . 巴黎協定下的國際碳市場機制基本形式和前景展望 [J]. 氣候變化研究進展 , 2019, 15 3 222-231Gao S, Li M Y, Duan M S, et al. International market mechanisms under Paris Agreement basic and future prospects [J]. Climate Change Research, 2019, 15 3 222-231巴黎協定下的國際碳市場機制基本形式和前景展望高 帥1，李夢宇2，段茂盛2，王 燦11 清華大學環境學院，北京 100084；2 清華大學能源環境經濟研究所，北京 100084氣候變化研究進展第 15 卷 第 3 期 2019 年 5 月 CLIMATE CHANGE RESEARCHVol. 15 No. 3May 2019摘 要 巴黎協定第 6 條建立的兩種國際碳市場機制受到廣泛關注，將在 2020 年后的氣候制度中發揮至關重要的作用。文中識別了覆蓋范圍、交易指標類型和管理模式等 3 個構成國際碳市場機制的關鍵要素及其不同設計選項，并以此為基礎闡明國際碳市場機制的基本形式。梳理并識別談判中有關國際碳市場機制的焦點問題及其不同規則設計，并在此基礎上分析中國參與國際碳市場機制的機遇和挑戰。結合中國氣候融資、提升減排力度、推動綠色“一帶一路”和氣候變化南南合作的內在需求以及國內有關市場機制的現有能力，分析提出兩種國際碳市場機制在中國近期、中期和遠期的發展前景及其所需的能力建設。關鍵詞 巴黎協定；市場機制；合作方法；可持續發展機制；氣候變化收稿日期 2018-11-07； 修回日期 2019-01-10資助項目 國家社會科學基金重大項目 17ZDA077；國家重點研發計劃“全球變化及應對”專項下“全球盤點的‘中國方案’及建議”課題 2017YFA0605304）作者簡介 高帥，女，助理研究員；王燦 通信作者 ，男，教授， 引 言巴黎協定（簡稱協定）第 6 條建立了兩種國際碳市場機制，分別是第 6.2 ～ 6.3 條建立的合作方法 cooperative approaches和第 6.4 ～ 6.7條建立的可持續發展機制 Sustainable Development Mechanism[1]。締約方可利用這兩種市場機制開展合作減排以幫助其達成國家自主貢獻 Nationally Determined Contribution,NDC，并在未來進一步提升減排力度。一方面，目前約有半數的締約方在其NDC 中提出使用國際碳市場機制[2]；另一方面，國際航空碳抵消和減排計劃也為國際碳市場提供了大量的需求[3]?？深A見，未來國際碳市場機制將在2020 年后的氣候制度中起到至關重要的作用[4]。目前，附屬科學咨詢機構 SBSTA 以非正式文件的形式匯總各方對國際碳市場機制相關問題的觀點和看法，用以支撐其實施細則的制定[5-6]。在此背景下，考察兩種國際碳市場機制的基本形式、系統梳理并識別談判中的焦點問題對中國準確把握國際碳市場機制發展動態具有重要意義。此外，分析中國參與國際碳市場機制所面臨的機遇和挑戰以及其在中國的發展前景有助于最大程度地發揮國際碳 市 場 建 設 專 欄3 期 223高帥，等巴黎協定下的國際碳市場機制基本形式和前景展望碳市場機制在中國的作用。因此，本文基于以往研究，識別了構成國際碳市場機制的關鍵要素，并以此為基礎闡明其基本形式。通過查閱歷次 SBSTA匯總的非正式文件，識別談判中有關國際碳市場機制的焦點問題及其不同規則設計，在此基礎上分析中國參與國際碳市場機制的機遇和挑戰。結合中國氣候融資、提升減排力度、推動綠色“一帶一路”和氣候變化南南合作的內在需求以及國內現有能力，分析提出兩種國際碳市場機制在中國近期、中期和遠期的發展前景及所需要的能力建設。1 巴黎協定下的國際碳市場機制與協定下國際碳市場機制相關的談判內容可以追溯到 2010 年的坎昆會議。該次會議提出建立一個或多個市場機制以提升和促進成本有效的減排活動，并闡述了市場機制應該滿足的條件，見表 1。 2011 年的德班會議正式建立了兩個國際碳市場機制，分別是各種方法的框架和新市場機制。在此后的 4 年，關于這兩個機制的談判一直處于膠著狀態，并無實際進展。 2015 年的巴黎會議又將國際碳市場機制重新納入談判決議，將原有的各種方法的框架和新市場機制取消，取而代之的是建立了合作方法和可持續發展機制。從表 1 可以看出，巴黎會議和德班平臺下的兩種國際碳市場機制非常相似，可以說，合作方法和可持續發展機制繼承了各種方法框架和新市場機制的主要概念要點，并將其在協定下進一步延伸和擴展。因此，對于協定下的國際碳市場機制基本形式的探討可基于以往對德班平臺下兩種市場機制的研究[4]。雖然德班會議建立的各種方法的框架和新市場機制在談判中并沒有實際進展，但學術界對其的研究卻非常深入[9-11]，一些發展中國家還開展了相關的試點項目[12-13]。因此，為闡明國際碳市場機制的基本形式，本文基于前人研究[14-15]，識別出決定國際碳市場機制基本形式的 3 個關鍵要素 圖 1。1.1 合作方法合作方法允許締約方使用 ITMOs 實現 NDC，提升減排力度，促進可持續發展，確保環境完整性并建立穩健的核算準則以避免雙重核算。事實上，合作方法可以看成是一個管理不同減排合作活動的框架，這一框架通過建立一套核算準則去管理不同減排合作活動產生的 ITMOs 的轉讓[16]。1 產生 ITMOs 的減排活動類型指合作方法下建立的核算準則所管理 所適用 的各類減排合作活動的類型。協定第 6.2 條并沒有對此進行特定的限制，從理論上來講，任何減排合作活動都可產生 ITMOs。目前，比較主要的類型有 3 種，分別是區域間碳市場的連接、政府之間的減排成果轉讓以及信用機制[3,8,17]。在這里，信用機制可能包括由締約方管理的雙邊或多邊信用機制，或是第表 1 與巴黎協定下國際碳市場機制相關的談判內容Table 1 UNFCCC discussions related to international market mechanism under Paris Agreement氣候會議 關于國際碳市場機制的談判內容坎昆會議 2010 年）德班會議 2011 年）巴黎會議 2015 年）市場機制應滿足的條件自愿參與、擴大減排范圍、確保環境完整性、實現凈減排量、幫助完成部分減排目標等各種方法的框架管理來自不同減排合作活動的碳交易單位的框架[7]，即制定核算標準確保環境完整性、實現凈減排量并避免雙重核算。新市場機制在締約方大會下建立的一個新的市場機制，應擴大減排范圍并實現凈減排量合作方法管理不同類型的減排合作活動的框架[8]，允許締約方使用 ITMOs 實現其 NDC，確保環境完整性并促進可持續發展，建立穩健的核算準則以避免雙重核算?？沙掷m發展機制在締約方大會下建立的新市場機制，應促進減排、支持可持續發展、確保全面減緩注 ITMOs 指國際轉讓的減排成果 Internationally Transferred Mitigation Outcomes,ITMOs。6.4 條提出的可持續發展機制。但由于可持續發展機制與合作方法在管理模式上不同，可持續發展機制產生的碳交易單位是否屬于 ITMOs 在談判中還存在較大爭議。2 交易指標的類型合作方法的交易指標是ITMOs，而其具體類型取決于其所產生的減排合作活動的類型。如果來自區域碳市場的連接，可以是各國的碳市場交易單位，例如歐盟碳市場的碳排放配額（ EUAs；如果來自雙邊或多邊信用機制，可以是碳信用，例如日本聯合信用機制單位 JCM；如果來自政府間的減排成果，可以是與各國 NDC 相似的減排量，例如印度可再生能源指標等。3 管理模式協定第 6 條并沒有明確合作方法的管理模式，但由于其前身是各種方法的框架，目的是管理各締約方所采用的不同合作減排活動，因此，雖然有小部分締約方支持采用集中管理的方式，但絕大多數締約方認為其管理模式應偏向于“自下而上”的分散管理。但對于分散管理的程度和締約方會議 conference of Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement,CMA在其中的作用，談判中還存在較大爭議。1.2 可持續發展機制可持續發展機制是指促進減排并支持可持續發展的新市場機制，由 CMA 集中管理，允許締約方以東道國或購買國的身份使用該機制下所產生的減排量實現 NDC，促進公共和私營部門參與并實現全面減緩[18]。1 機制范圍可持續發展機制在一定程度上可看成是清潔發展機制 Clean Development Mechanism,CDM在 2020 年后的繼任者。以往的CDM 雖然包含規劃類減排活動，但其仍是以項目為主的市場機制，所能達到的減排量有限。在協定中雖然沒有明確指出可持續發展機制的覆蓋范圍，但大多數締約方認為其應將減排活動擴展到子行業、行業或政策層面以彌補 CDM 在這方面的缺陷[3]。此外，一些研究者認為不能將基于項目層面的市場機制所積累的十年經驗浪費，并且在談判中對于 CDM 在可持續發展機制下過渡問題的討論也在進行[19]，因此，本文認為未來可持續發展機制仍會保留項目層面的市場機制。2 交易指標類型雖然協定第 6 條并沒有明確可持續發展機制的機制類型，但在締約方會議下的工作計劃中提出的額外性論證卻間接地指出可持續發展機制應為信用型市場機制[20-21]。因此，其交易單位應為核準減排量之后才能發放的碳信用。3 管理模式協定第 6.4 條明確指出可持續發展機制屬于集中管理，但在該機制下，可能會賦予東道國更多的自主權，與“自下而上”管理的協定精神相協調[22]。2 國際碳市場機制的談判焦點問題2.1 合作方法的談判焦點問題2.1.1 指南范圍和管理模式合作方法的指南范圍與管理模式密切相關 圖2。對于指南范圍，有兩種不同觀點[16]。觀點一認為合作方法的指南應只包括制定核算準則，這意味著指南僅管制 ITMOs 的轉讓，以避免雙重核算。觀點二認為除了核算準則，指南還應確保環境完整性和促進可持續發展，這意味著除了管制 ITMOs的轉讓，指南還管制 ITMOs 的產生，即 ITMOs 的產生必須能夠確保環境完整性和促進可持續發展。當指南只包括核算準則時，參與方將自行制定環境圖 1 國際碳市場機制的關鍵要素Fig. 1 Key elements of the international market mechanism覆蓋范圍交易指標的類型管理模式合作方法可持續發展機制碳信用機制范圍集中管理模式分散管理模式國際轉讓的減排成果 ITMOs產生 ITMOs 的減排活動類型氣候變化研究進展 2019 年碳 市 場 建 設 專 欄完整性和可持續發展相關標準，根據第 13 條的透明性規則將這些標準與合作方共享，并通過合作方進行上述標準的審查。這種方式不具有約束力，屬于完全分散管理。當指南范圍擴大到確保環境完整性和促進可持續發展時，有兩種管理模式可選。一種是較為分散的管理，即 CMA 只對環境完整性和可持續發展相關要求做框架性規定，締約方據此共同制定更為全面具體的標準。該模式將在第 13 條透明規則的基礎上附加信息披露條款，要求參與方闡明所產生的 ITMOs 是如何滿足指南中規定的相關標準，并接受由締約方組成的第三方技術小組的審查，因此，該模式具有一定的約束力。另一種是集中管理，即環境完整性和可持續發展相關要求全部由 CMA 制定，并由 CMA 指定的專門機構進行審查，同時對 ITMOs 的核準、簽發和轉讓進行管理。這一模式與 CDM 類似，具有極強的約束力。2.1.2 ITMOs 的限制條件ITMOs 的限制條件有 4 個[23]。 1 對 ITMOs 范圍的限制，這意味著是否允許 ITMOs 產生于東道國NDC 覆蓋范圍之外。支持方認為允許 ITMOs 產生于 NDC 覆蓋范圍之外可促進提升減排力度；反對方認為產生于 NDC 覆蓋范圍之外的 ITMOs 會導致雙重計算，并會給核算準則的制定帶來爭議。 2對類型的限制。觀點一認為為了促進締約方積極參與合作方法， ITMOs 可以是任何類型的減排指標，只要與自身 NDC 類型相符就可以；觀點二認為基于簡化核算方法并提高兼容性的考慮， ITMOs 只能是以 t CO2來表示的碳排放指標。 3 對時限的限制，這意味著是否允許存儲 ITMOs，如果允許存儲，是否需要確定一定的存儲時間上限。 4 對數量的限制，這意味著參與方只能將一定比例的 ITMOs用于履約。2.1.3 核算準則合作方法允許 ITMOs在參與方之間進行轉讓，因此，在核算準則里需要制定相應的調整規則以避免雙重計算，調整規則的制定有 4 個關鍵問題[24]。1 調整的對象。一種觀點認為應對 NDC 下預排放量進行調整，即購買方增加與獲得的 ITMOs 等量的預排放量，轉讓方減少同等數量的預排放量；另一種觀點認為應對排放清單進行調整，即購買方在排放清單中減去與購買的 ITMOs 等量的排放量，轉讓方在排放清單中增加同等數量的排放量。2 調整的時間。觀點一認為應在轉讓的 ITMOs 被購買方使用后進行調整；觀點二認為應在轉讓后進行調整 不管購買方是否已使用 。 3 由于大多數NDC 都是單一年份的目標，在此之前的各年份均沒有設定目標，這導致做相應調整時會產生爭議。一種觀點認為應采用相同年份的 ITMOs 進行調整；另一種觀點認為應采用整個 NDC 期間所有年份的ITMOs 的平均值進行調整；還有一種觀點認為應采用整個 NDC 期間所有年份累積的 ITMOs 總和進行調整。 4 如果允許使用轉讓方 NDC 覆蓋范圍之外的 ITMOs，在轉讓方做相應調整時有不同觀點。一部分締約方認為轉讓方可不用進行 NDC 下預排放量或者排放清單的調整；另一部分締約方認為轉讓方應進行相應調整以避免雙重核算。圖 2 合作方法的指南范圍和管理模式Fig. 2 The scope of guidance and the governance of cooperative approaches指南范圍核算準則ITMOs 轉讓 管理模式約束力核算準則、環境完整性和可持續發展ITMOs 轉讓和產生 完全分散管理參與方對于環境完整性和可持續發展有自己的標準較為分散管理CMA 對于環境完整性和可持續發展只做框架性規定，締約方據此共同制定相關標準集中管理環境完整性和可持續發展相關要求全部由 CMA 制定無約束力合作方審查有一定約束力第三方審查（技術同行審查）極強約束力CMA 或指定實體審查3 期 225高帥，等巴黎協定下的國際碳市場機制基本形式和前景展望2.2 可持續發展機制的談判焦點問題2.2.1 全面減緩全面減緩涉及 3 個問題[25-26]。 1 約束力，即參與可持續發展機制的締約方是否必須實現全面減緩。 2 實現全面減緩的方式設定比照常排放情景更為保守的基準線或者設定一個百分比對碳信用進行折算。 3 實現全面減緩的階段如果選擇第2 種實現全面減緩的方式，那么需要確定在哪個階段對碳信用進行折算，包括簽發階段、轉讓階段或者使用階段。2.2.2 可持續發展機制與合作方法的關系協定第 6 條并沒有對兩個機制的關系做明確闡述，因而在談判中存在較大爭議。這個問題的關鍵點在于可持續發展機制的碳信用 以下簡稱碳信用 在轉讓過程中是否變為 ITMOs[16]。一種觀點認為由于合作方法中關于環境完整性的要求并不一定會出現在其指南中，因而無法確保 ITMOs 的環境完整性。因此，最好將碳信用與 ITMOs 分開對待，這意味著需要為碳信用的轉讓單獨制定一套核算標準。另一種觀點認為碳信用一旦被轉讓，就變成了ITMOs，需要根據合作方法下的核算準則進行相應調整。還有一種觀點認為碳信用在第 1 次轉讓時不屬于 ITMOs，無需進行相應調整，而在第 2 次轉讓時才變成 ITMOs，需進行相應調整。2.2.3 CDM 向可持續發展機制的過渡為確保投資者對國際碳市場機制政策穩定性的信心，加快可持續發展機制相關規則的制定，談判中對于 CDM 過渡問題的探討也成為了焦點。 CDM向可持續發展機制的過渡包括 CDM 減排活動、產生的碳信用、相關規則和機構的過渡。這其中，又以 CDM 減排活動過渡的分歧最大[27]。小部分締約方認為應將所有 CDM 減排活動自動過渡到可持續發展機制下，但大部分締約方認為應根據可持續發展機制相關規定對 CDM 減排活動進行調整并重新評估后才能過渡。此外，締約方對可用于過渡的CDM 減排活動類型也有不同的意見。一種觀點認為所有類型的 CDM 減排活動都可以申請過渡，另一種觀點認為只有符合一定條件的減排活動才可以申請過渡。對于如何選擇合適的 CDM 減排活動類型，各締約方也存在爭議。有些認為應設置一些限制條件進行篩選，包括僅支持規劃類、特定技術、特定區域和時間的 CDM 減排活動申請過渡。還有一些認為需要對申請過渡的 CDM 減排活動進行一定的調整，包括縮短計入期或將簽發限制在第一輪NDC 期間。3 中國參與國際碳市場機制的機遇和挑戰3.1 中國參與國際碳市場機制的機遇3.1.1 可作為中國氣候融資的有效工具在中美氣候變化聯合聲明中，中國提出在2030 年左右達到 CO2 排放峰值。為了達到這一目標，中國到 2030 年在能源工業和節能方面的低碳化資金需求達到 25200 億元，而目前每年的氣候資金供給規模僅為 5256 億元，資金缺口將超過 2 萬億元[28-29]。為彌補這一巨大的資金缺口，不僅需要增加公共部門資金，還需要充分撬動私營部門的資金投入，而國際碳市場機制恰好符合該要求。但國際碳市場機制要發揮其在氣候融資方面的作用，必須能夠為投資者提供穩定明確的碳價信號，這就需要厘清未來國際碳市場的供需情況，避免發生在CDM 下碳價低迷導致投資者撤資的情況。未來，國際碳市場的需求將主要來自三個方面。一是來自締約方為滿足其 NDC 的需求，但這部分需求量較小。原因在于雖然各國提交的 NDC 中有 49 的締約方提出使用國際碳市場機制，但其中 68 來自發展中國家，很可能成為減排成果的出售方而非購買方[3]。二是來自國際民航組織建立的國際航空碳抵消和減排計劃，目前已有 70 多個國家參與，到2035 年預計將產生 2.64 ～ 2.81 Gt 的需求量[3, 30]。三是來自基于結果的資金機制，由于可持續發展機制是該機制下的支付工具之一，而其與綠色氣候基金相連接[31]，因而在該機制下的減排成果可以獲得確定的資金回報。從國家層面來看，可通過國際碳市場機制項目獲得類似 CDM 項目下的國家收入，進而增加氣候變化領域的公共資金。從投資者層面來看，一方面可通過合作方法下的雙邊信用機制簽訂遠期合同，另一方面還可通過可持續發展機氣候變化研究進展 2019 年碳 市 場 建 設 專 欄制申請基于結果的資金機制項目，并通過其與綠色氣候基金的關系獲得貸款或者擔保等金融支持，從而緩解缺乏前期投資資金的困境，減少投資者風險。3.1.2 可幫助中國進一步提升減排力度國際碳市場機制可在三個方面幫助中國提升減排力度。第一，可為非全國碳市場覆蓋行業提供更多的碳價激勵。中國建筑和交通部門到 2050 年的減排潛力分別為 28.8 億 t 和 20.4 億 t，分別約為工業部門的 1.5 倍和 1.02 倍[32]；林業部門到 2030 年的減排潛力為 4.92 億～ 8.11 億 t，與工業部門大致持平，但這 3 個部門并沒有納入到全國碳市場計劃的覆蓋范圍。雖然非碳市場覆蓋行業可以通過中國自愿減排交易體系獲得碳價激勵，但在此體系下，這 3 個行業的參與度并不高，備案的減排項目數不足全部項目數的 8[33]。除了這 3 個行業的方法學復雜外，另外兩個主要原因是碳市場試點對于自愿減排項目的諸多限制導致需求量較低以及企業申請這類項目的交易成本偏高[34]。國際碳市場機制并沒有對所申請的項目有太多限制，可為企業提供更多的碳價激勵選擇。此外，由于行業層面的可持續發展機制在申請、審批和額外性檢驗等方面僅需在行業層面進行一次，因而可降低企業的交易成本，提高項目的經濟吸引力[35]。第二，可提升中國非CO2 溫室氣體的減排力度。中國對非 CO2 溫室氣體的關注較少，既沒有納入中國自愿減排交易體系，也未納入全國碳市場。但世界資源研究所[36]的報告指出，到 2030 年中國每年可減少約 8 億 t CO2當量的非 CO2溫室氣體排放。其中，高性價比的非 CO2溫室氣體減排潛力為每年 2 億 t CO2當量，這部分減排無需價格激勵政策就可完成。但剩余 6億 t CO2當量的減排潛力需要通過財政補貼或碳價激勵才能實施，尤其是工業領域 N2O和 HFCs 減排。因此，國際碳市場機制可用來彌補這些領域的減排成本，為企業提供有效的經濟激勵。第三，通過克服非價格因素來提高減排力度。中國在某些高耗能行業存在較大的“無悔”減排潛力，但這些潛力并沒有被充分挖掘出來，原因就在于存在某些非價格障礙因素。例如，中國有色金屬工業到 2020 年減排成本為負值的減排潛力為 1848 萬 t，占該行業總減排潛力的 95[37]；在鋼鐵行業，成本有效的電弧爐煉鋼技術的鋼產量僅占中國的 10，遠遠低于大部分發達國家[38]。為有效地克服這些非價格障礙因素，政府需要制定有針對性的政策工具[11]。因此，來自國際碳市場機制的氣候資金就可用來支撐這些政策工具的實施。3.1.3 可推動綠色“一帶一路”建設與氣候變化南南合作中國“一帶一路”建設強調以生態文明與綠色發展理念為指導，但目前中國的投資走向與這一理念并不完全一致。世界資源研究所[39]的報告指出，中國國家開發銀行、進出口銀行和“四大”國有銀行在 2014 2017 年間對“一帶一路” 32 個國家的聯合貸款中，有 72 流向了石油、天然氣和石化行業。在發電領域，約有 54 的貸款流向了燃煤電廠。因此，引導中國海外投資向低碳化領域發展是推進綠色“一帶一路”建設、消除“過剩產能和污染輸出”負面影響的關鍵，而我們所探討的國際碳市場機制可在這一領域發揮一定作用。一方面，可藉由雙邊或多邊信用機制和可持續發展機制引導企業和金融機構在沿線國家開展低碳化投資，投資收益不僅包括項目本身的利潤，還包括低碳項目所生成的減排量。這部分減排量既可用于企業履行自身減排義務，也可拿到國際碳市場中出售以獲取收益。另一方面，中國國有企業在沿線國家的投資主要集中于大型的化石燃料發電行業，而甚少涉及規模相對較小的新能源發電行業，一個可能的原因是國有企業更愿意投資大型項目以覆蓋其高昂的交易成本[39]。在國際碳市場機制下，減排項目可在行業層面進行開發并允許將分散的小規模項目整合開發從而實現規模效益，因此，可在一定程度上引導國有企業的低碳化投資。此外，通過基于價格的國際碳市場機制，還可促進中國氣候變化南南合作模式的升級，從當前主要以物資捐贈為主的模式逐漸轉化成以企業為主導的先進技術轉移和產業輸出，弱化政府作用，實現企業“走出去”的戰略目標。對于沿線國家來說，通過國際碳市場機制促進低碳項目的投資，可進一步促使其提升 NDC 相關數據的顆粒度和量化度、識別本國低碳優先發展領域，3 期 227高帥，等巴黎協定下的國際碳市場機制基本形式和前景展望為其他國家投資者提供明確信號，吸引更多外部投資。3.2 中國參與國際碳市場機制的挑戰3.2.1 對中國已注冊 CDM 項目的影響目前，談判中對于 CDM 向可持續發展機制過渡的問題是一個熱點議題。其中，一部分締約方認為應設置限制條件對可申請過渡的 CDM 項目類型進行篩選，這些限制條件可能包括僅支持規劃類、特定技術、特定區域和特定類型的 CDM 減排活動申請過渡。中國是 CDM 注冊大國，目前注冊的 CDM 項目約占全球 CDM 項目的 40，項目類型以新能源、工業廢氣分解和再利用項目為主。如果限制條件只允許特定區域的 CDM 申請過渡 例如非洲、最不發達國家或小島嶼發展中國家 ，或者只允許特定類型的 CDM 申請過渡，那么將極大地影響中國投資者對于碳價政策穩定性的信心，降低協定下國際碳市場機制的投資預期，并造成相關能力建設的浪費。因此，中國在可持續發展機制細則談判中，應與其他 CDM 項目注冊大國 例如巴西和印度 共同建議在限制條件設定中，充分考慮注冊大國的國情，給予這些國家自由選擇過渡 CDM 項目的權利。同時，在國內層面，考慮到可持續發展機制下減排指標的出售將通過對中國NDC 的調整從而對其實現產生直接影響，中國需要認真考慮哪些類型的 CDM 項目可申請過渡以及過渡之后對減排指標的出售如何進行監管。3.2.2 與中國現有減排政策的相互作用中國存在各類型的節能減排政策，包括設定國家級、省級和企業級節能減排目標的行政命令式工具以及自愿減排交易和全國碳排放權交易等市場化政策工具。此外，還有針對相關行業和部門設置的有關能效和低碳技術的政策措施。這些政策將與國際碳市場機制相互影響，從而導致中國在碳排放核算和預測方面存在較大的難度，進而造成雙重核算[40-41]。另一方面，這些減排政策通常出自不同的政府部門，在政策目標和管控對象方面會出現交叉重疊以及由此導致的不一致和效率低下等問題[42]。對于可持續發展機制，政策的相互作用將會更加復雜。原因在于可持續發展機制屬于信用機制，需要對其減排量進行額外性論證。當減排項目在 NDC 覆蓋范圍之外時，政策間的相互作用對額外性論證的影響較??；但當減排項目在 NDC 覆蓋范圍之內時，如何在論證中考慮中國為實現 NDC 目標而實施的國內節能減排政策將直接影響論證結果，進而影響到中國可獲得的減排收益。因此，政府應充分考慮國際碳市場機制與其他政策的兼容性問題，并應在多個機構之間協調這些政策的制定和實施。3.2.3 對中國非 NDC 覆蓋范圍減排活動的影響在談判中，對于 ITMOs 的范圍存在較大爭議。一些締約方認為應僅允許 ITMOs 來自NDC 覆蓋范圍之內，以確保環境完整性。這種情況將導致中國不能通過國際碳市場機制為非 CO2溫室氣體提供更多的碳價激勵進而提升中國減排力度。此外，如果允許 ITMOs 來自NDC 覆蓋范圍之外，一些締約方認為在轉讓NDC 覆蓋范圍之外的 ITMOs 時，東道國需要減少其自身 NDC的預排放量以避免雙重核算。在這種情況下，一方面對外轉讓減排成果將影響中國 NDC 目標的實現；另一方面，會抑制非 CO2溫室氣體減排活動的投資積極性，而中國在這一領域的某些減排技術若無碳價激勵，將無法快速推廣。此外，通常情況下，東道國政府未將某些行業和氣體納入 NDC 覆蓋范圍之內的一個主要原因是缺乏數據[25]。中國在非CO2 溫室氣體方面的數據和知識非常缺乏，絕大多數氣候政策及目標只針對 CO2減排，對非CO2 溫室氣體排放量及減排潛力的理解和認識相當有限[36]。如果這一領域的減排項目在國際碳市場機制下被禁止或抑制，將不利于中國積累相關排放數據，為未來納入 NDC 做準備。因此，中國應在細則談判中與其他立場相近發展中國家共同建議允許 ITMOs 來自 NDC 覆蓋范圍之外，并建議在轉讓 NDC 覆蓋范圍之外的 ITMOs 時，無需對其自身 NDC 進行調整。氣候變化研究進展 2019 年碳 市 場 建 設 專 欄4 國際碳市場機制在中國的前景展望4.1 合作方法在中國的發展前景近期，中國可考慮開展雙邊信用機制的建設，原因有三點。一是中國推進綠色“一帶一路”和氣候變化南南合作的內在需求，通過在沿線國家開展雙邊信用機制可引導海外投資向低碳化發展，并可通過市場化手段促進氣候變化南南合作模式的升級；二是中國企業和政府在國內自愿減排項目和CDM 項目上積累了很多經驗，可為雙邊信用機制的快速啟動和開展提供基礎；三是日本從 2010 年開始與南亞和東南亞國家開展雙邊信用機制，可為中國提供較為成熟的案例和參考。在能力建設方面，中國應明確優先合作國家，針對這些國家開展實施雙邊信用機制的可行性報告以識別潛在的減排項目并制定碳排放數據監測、報告和核查的標準和方法[43]。同時，與合作國家的政府官員、私營部門和利益相關方進行溝通，幫助其進行相關能力建設。碳市場連接是國際碳市場發展的一個趨勢，是中國探索碳市場國際合作的主要形式。此外，中國在不同的文件中也提出鼓勵探索中國碳市場與其他國家碳市場連接的可行性。但由于碳市場設計要素全面一體化面臨諸多挑戰，需要考慮的因素復雜，因此，從近期看，實現全國碳市場與其他國家碳市場連接的可能性較小。因此，在近期和中期，應考慮將中國試點碳市場與其他國家區域層面的碳市場進行連接，為遠期國家級碳市場的連接打下基礎。區域層面的碳市場連接可繞過兩國之間耗時較長的談判，采用漸進式的連接方式，即從關鍵設計要素開始試驗性地連接，進而評估連接產生的影響[44]。在能力建設方面，需搭建信息分享平臺、提高關鍵設計要素的透明度并進行一定程度的協調。在全國碳市場設計階段，應考慮將碳市場連接作為機制設計的重點領域，將全國碳市場打造成靈活且具備一定連接性的體系。4.2 可持續發展機制在中國的發展前景在探討可持續發展機制在中國的發展前景時，需要考慮三點。一是選擇在項目層面還是行業層面開展可持續發展機制；二是是否已經建立了相關行業及設施級排放數據庫；三是可持續發展機制與全國碳市場的關系。中國在項目層面的市場機制中積累了十多年的經驗，政府的項目管理經驗豐富，相關人員、機構和平臺的設置也很完善；企業在項目開發、申請和運營方面同樣具備較多經驗。因此，在近期，可選擇開展項目層面的減排活動，這一方式可為中國企業提供更多的碳價激勵，并可促進可持續發展機制在中國的快速啟動。但中國為達到 NDC 需要進一步加深和擴大現有減排活動，而項目層面的可持續發展機制并不能很好地達成這一目標。因此，在中期，中國應通過開展行業層面的可持續發展機制來擴大減排范圍，加深減排力度。一方面，中國目前缺少可靠一致的排放數據[40]；另一方面，一些減排政策在中國已具備相關基礎且實施效果明顯。因此，在行業層面開展可持續發展機制可以將加強現有減排政策和措施作為起始點。例如，中國建筑行業 50 的節能設計標準在 2010 年已累積了 3150萬 t 的減排量，如果運用可持續發展機制在行業層面實施 65 的節能設計標準，那么在 2030 年將獲得 6400 萬 t 的減排[45]。國家發改委于 2014 年開始實施重點企業事業單位溫室氣體報送制度，并印發了 24 個行業企業溫室氣體核算方法與報告指南，未來中國將收集大量的相關行業和設施級排放數據，這將使在行業層面設定排放目標變得可行。因此，在遠期，中國可通過為行業整體設定減排目標來開展可持續發展機制，并可將這一目標分解為設施級減排目標，為投資者提供更加明確可靠的價格信號激勵。對于可持續發展機制與全國碳市場的關系，需要考慮可持續發展機制的實施行業。如果可持續發展機制在非碳市場覆蓋行業實施，那么可能的關系有兩種。一是可持續發展機制在這些非碳市場覆蓋行業建立相關能力建設，并幫助其逐步過渡到全國碳市場；二是可持續發展機制與全國碳市場獨立并存，并對全國碳市場起到補充作用。如果可持續發展機制的實施是在全國碳市場覆蓋行業，那么可參考歐盟碳市場的設計，在全國碳市場中引入行業層3 期 229高帥，等巴黎協定下的國際碳市場機制基本形式和前景展望面的減排措施，使全國碳市場同時具備靜態和動態經濟效率。[14][15][17][16][13]UNFCCC. 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