碳市場頂層設計路線圖.pdf

DOI 10.12006/j.issn.1673-1719.2019.002鄒驥 , 柴麒敏 , 陳濟 , 等 . 碳市場頂層設計路線圖 [J]. 氣候變化研究進展 , 2019, 15 3 217-221Zou J, Chai Q M, Chen J, et al. The roadmap of China’s national carbon emission trading scheme [J]. Climate Change Research, 2019, 15 3 217-221碳市場頂層設計路線圖鄒 驥1，柴麒敏2，陳 濟3，傅 莎2，葛興安4，胡 敏5，李 昂5，林丹妮4，林 殷4，劉冬惠6，劉俊伶7，劉 爽1，祁 悅2，王 克8，王 庶9，張俊杰61 能源基金會（美國）北京辦事處，北京 100004；2 國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心，北京 100038；3 落基山研究所，北京 100020；4 深圳排放權交易所，深圳 518057；5 綠色創新發展中心，北京 100600；6 昆山杜克大學環境研究中心，昆山 215316；7 清華 - 伯克利深圳學院，深圳 518055；8 中國人民大學環境研究學院，北京 100872；9 ICF 國際咨詢公司，北京 100020氣候變化研究進展第 15 卷 第 3 期 2019 年 5 月 CLIMATE CHANGE RESEARCHVol. 15 No. 3May 2019摘 要 中國正面臨著低碳減排和保持經濟增速的雙重挑戰。為利用碳排放權交易機制以最低的社會成本實現減排目標，我國自 2013 年起開始建設碳排放權交易試點，并于 2017 年 12 月起宣布正式啟動全國碳市場。然而碳市場的頂層設計不可一蹴而就，需要在我國宏觀經濟改革的大背景下分階段逐步推進。短期（ 2020 年前）碳市場建設重在強化產權制度建設，完善市場交易基礎。中期（ 2021 2030 年）碳市場建設要形成活躍的市場氛圍，充分降低我國的溫室氣體達峰成本。長期（ 2031 2050 年）碳市場建設要形成穩定上升的碳價趨勢，為我國的低碳轉型提供長期動力。關鍵詞 碳市場；經濟學；頂層設計收稿日期 2019-01-02； 修回日期 2019-03-13資助項目 自然科學基金項目（ 71773043, 71773062；能源基金會資助項目（ G-1711-27079）作者簡介 鄒驥，男，教授， zoujiefchina.org引 言建設全國碳市場旨在用市場機制有效配置碳排放容量資源，降低社會減排成本，并為綠色低碳投資提供融資渠道，支撐并驅動整個經濟體的碳 市 場 建 設 專 欄綠色低碳轉型。這是碳市場建設的基本定位，也是衡量碳市場運轉成敗的判斷標準。然而，碳市場作用的體現難以立竿見影?？v觀國際碳市場的發展歷程，以及中國改革開放 40 年來的市場經濟改革經驗，可以預期全國碳市場的建設無法一蹴編者按碳市場作為控制溫室氣體排放的市場手段，可以有效降低實現既定減排目標的經濟成本，也有助于市場參與方進一步提高減排力度，無論是在各國 / 區域的政策實踐還是國際談判中，都備受關注。波蘭的卡托維茲氣候大會上，締約方基本完成了關于巴黎協定實施細則的談判，但未能就協定下市場機制的實施細則達成一致。中國正在加快建設全國碳排放權交易體系，體系設計中面臨著很多重要的政策和技術選擇，具體選擇將對未來體系的公平、效率和有效性產生巨大影響。本專欄的 4 篇文章，分別針對巴黎協定下市場機制談判和我國全國碳排放權交易體系建設中頂層設計路線、建設路徑、配額拍賣等關鍵問題進行分析，識別可能的不同選項及其影響，并提出有針對性的政策建議，希望可以為巴黎協定下的市場機制談判和全國碳排放權交易市場的建設提供有益的參考。 （段茂盛 撰）氣候變化研究進展 2019 年218碳 市 場 建 設 專 欄而就，需要遵循政策體制的演化周期，在較長的時間尺度內循序漸進，分階段完成全國碳市場的各項核心目標。1 全國碳市場的發展階段與中國低碳發展宏觀戰略的步驟相對應，碳市場的發展以 2020 年和 2030 年為節點分為 3 個階段。1 2020 年前碳市場初級階段2020 年前是中國低碳發展轉型的培育期，也是中國實現第一個百年奮斗目標的關鍵期。該階段碳市場的政策目標重在助力調整產能結構，推進低碳經濟轉型相關工作，遏制煤炭消費的過快增長勢頭。碳市場覆蓋行業要聚焦主要矛盾，以電力為主，時機成熟可擴展至黑色和有色金屬、水泥、化工與石油化工等排放量大、數據條件好且產能過剩行業。碳排放管控側重強度控制，考慮利用同類產品的同質基準線鼓勵行業內的先進產能替代和結構調整。2 2021 2030 年碳市場發展階段2021 2030 年是我國碳排放達峰的關鍵期，也是低碳發展轉型的攻堅期。該階段碳市場的政策目標重在控制排放總量增長，并利用市場機制以最小的成本實現達峰目標。碳市場的覆蓋范圍要從生產端向消費端擴散，在工業排放的基礎上增加規模以上的大型建筑和交通排放。碳市場自下而上實施總量管理，以重點排放行業的總量或減量控制帶動全國碳排放達峰目標的實現。同時，還應與其他國家研究建立碳市場國際鏈接的相關問題。3 2031 2050 年碳市場成熟階段2031 2050 年是我國低碳發展的創新突破期。該階段的碳市場要以實現社會主義現代化強國所對應的生態環境質量需求為目標，通過激勵生產與消費端的低碳創新，推動碳排放總量迅速下降。碳市場的覆蓋范圍要進一步擴展至中小型工業企業，并逐漸實現與全球主要市場的鏈接。碳市場總量設定應納入宏觀調控體系，以溫室氣體減排統領大氣環境優化與能源結構轉型。2 全國碳市場的建設路徑碳市場的頂層設計要循序漸進，制度建設的優先事項要隨低碳發展進程的推進而動態更新。2.1 初級階段完善產權制度建設碳市場建設的初級階段重在塑造碳排放配額的要素屬性，提高社會減排意識。產權明晰是建立碳排放要素市場的前提[1-3]。產權明晰了，資源才能流動起來，市場才能決定資源配置[4]。產權制度建設一要有堅實的法規基礎。碳排放配額的總量設定、分配方式、交易規則、儲存機制等內容均是塑造碳排放權產權價值的重要因素。公開透明且具備法律效力的產權規則是體現碳排放配額資產屬性，穩定市場預期的重要基礎。二要明權責，明確碳排放容量資源的歸屬及其派生權利。碳排放容量資源作為自然資源的一種，其初始產權應依憲法規定歸國家所有。但國家可以通過配額分配的方式將其使用權以無償或有償的方式讓渡給市場主體。三要嚴監管，維護產權權威。政府要通過監測報告核查和風險預警防范機制，保障市場主體依法依規用權，保證排放數據真實準確，修復市場失靈。但政府監管要明確職能邊界，不能越位干預市場運行[5-7]。任何對市場主體用能和排放行為的直接干預都會影響碳市場的資源配置效率。按照碳市場運行全流程的管理需求，政府部門的職能界定與分工應采用白名單制度，形成生態環境部門牽頭協調，財政、“一行兩會”①和其他相關部委分段負責的管理模式（如表 1 所示 。2.2 發展階段培育競爭充分的市場環境碳市場建設的發展階段重在發揮碳市場降成① “一行兩會”指中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會和中國證券監督管理委員會。3 期 219鄒驥，等碳市場頂層設計路線圖表 1 碳市場中的政府管理職能白名單Table 1 The roles and responsibilities of government in the national emission trading scheme ETS in China要素碳市場制度設計配額總量分配碳交易履約碳金融監管主體 監管內容與手段中央生態環境主管部門中央 / 地方生態環境主管部門地方生態環境主管部門一行兩會建立分階段碳市場制度調整機制，開展第三方機構的資質管理，保障市場公正性和信息透明度確定配額總量、分配規則、地區基準配額和集中度高的重點行業配額，建立配額調整機制和碳價格波動防范機制合理設置碳交易履約流程和規范，采用綜合的處罰手段，加強執法監察，提高違約成本建立金融機構交易活動數據的監測和分析機制，以及境外機構碳交易資金的進出境監控機制本的基本功能。通過競爭充分的市場環境最大化碳市場的價格發現能力，以經濟有效的方式降低減排成本?；谂馁u的配額分配機制和基于金融工具的配額交易方式是提高市場活力的兩種有效途徑。拍賣是最符合市場經濟原則的排放權分配方式[8-9]。采用有償拍賣的碳排放權分配方法可以充分利用市場的價格發現功能，提高市場厚度，使碳價信號更加準確地反映社會邊際減排成本。有償拍賣還可以配套財稅體制改革，將拍賣所得用于降稅清費，減少投資、消費、勞動力等扭曲性稅收。通過發揮碳市場的雙重紅利，避免碳管制造成經濟放緩、企業利潤減少但稅負增加的“逆周期”現象。雖然高比例有償拍賣的實施阻力較大，但應納入碳市場的階段規劃之中，以明確的時間表為我國的基礎設施建設與技術研發提供投資預期。金融工具，尤其是碳期貨、碳期權與碳遠期等金融交易工具對籌集資金用于減排投資，提升市場活躍度具有重要意義。一方面，碳金融交易工具可以幫助控排企業規避價格波動風險，提高配額交易意愿。另一方面，保證金制度可以減少配額交易的資金占有，發揮金融工具的杠桿作用，增加配額交易的回報率，吸引更多的非納管主體（投資機構和個人）參與到碳排放配額的交易之中。投資主體的加入雖無法直接促進減排，但以投資為目的的交易可以增加交易頻率，提高市場活躍度[10-13]。碳市場國際合作是推動全球低碳要素自由流通、減少綠色貿易壁壘的主要機制。碳市場國際合作初期要側重開展以研究和交流為主的多雙邊活動和能力建設，推動報告和核算（ MRV）體系、交易和會計規則、市場監管等要素的逐步銜接，試行與東亞、非洲等發展中國家的，以南南合作項目核證減排量交易為主的國際合作示范。2.3 成熟階段碳價的長期走高趨勢碳市場建設的成熟階段重在利用碳價信號驅動我國的低碳技術革新。中國經濟正肩負著轉方式、調結構、升層次的歷史使命，需要在未來的30 ～ 50 年內創新經濟增長方式與發展路徑，在世界范圍內引領科技革命和能源革命。在碳價信號的激勵下，市場會自發對低碳技術進行選擇和部署，而長期走高的碳價趨勢將利用市場“無形的手”，持續推動我國低碳技術的革新與發展。碳價的長期走高趨勢來自于配額供給的持續收緊。隨著溫室氣體控排目標的不斷提高，低成本減碳潛力開始逐漸耗竭，高成本減碳技術的需求不斷上升。在有效的碳市場中，碳價水平會向最低邊際減排成本靠攏。因此，碳價也會隨著邊際減排成本的提高而上升。碳市場的長期建設重點在于配額總量的宏觀調控。通過配額總量的持續收縮為利益相關者提供長效行為激勵，引導投資者向低碳技術領域投資。3 小 結全國碳市場的建設雖是一場持久戰，但市場培育的方向要明確，制度發展的路線要清晰。碳市場的設計與培育應該循序漸進，既要顧及當前氣候變化研究進展 2019 年220碳 市 場 建 設 專 欄參考文獻Zhang B, Fei H, He P, et al. The indecisive role of the market in China’s SO2 and COD emissions trading [J]. Environmental Politics, 2016, 25 5 875-898于天飛 . 碳排放權交易的產權分析 [J]. 東北農業大學學報 社會科學版 , 2007, 5 2 101-103. Yu T F. The analysis of carbon trading [J]. Journal of Northeast Agricultural University Social Science Edition, 2007, 5 2 101-103 in ChinesePartnership for Market Readiness, International Carbon Action Partnership. Emissions trading in practice a handbook on design and implementation [R]. Washington DC World Bank, 2016楊偉民 . 產權制度改革和要素市場化改革須同步推進 [R]. 北京 [1][4][3][2]基礎和現實問題，又要有長遠的謀劃和愿景。既要塑造排放總量從緩慢增長到達峰，再到快速下降的表觀特征，還要建立支撐和驅動整個經濟體實現綠色低碳轉型的內在機制。以 2020 年全面實現小康社會和 2030 年的達峰目標為節點，全國碳市場的建設要分階段明確減排目標與經濟轉型目標，并以此為導向明確碳市場頂層設計的戰略路線圖。短期要明確碳排放權的資產屬性，為碳市場的有效運行創造基礎條件。中期要堅持以有償拍賣為主的排放配額分配方式，徹底體現碳市場的市場原則和方式。長期要妥善管理碳價，保持碳價居于有效發揮碳市場基本功能的水平之上，并讓投資者認清碳價絕對水平總體上升的長期趨勢。作為成本有效性最高的減排手段，全國碳市場建設首先要與能源、環境領域政策相配合，降低低碳轉型成本，并在此基礎上充分發揮氣候容量對經濟社會發展的長期約束，在我國的生態文明建設過程中發揮重要作用。[13][12]2018 年中國發展高層論壇專題研討會 , 2018. Yang W M. Property rights system re and market-oriented re must be synchronized to be effective [R]. Beijing 2018 China Development Forum Special Session, 2018 in ChineseZhang J, Wang Z, Du X. Lessons learned from China’s regional carbon market pilots [J]. Economics of Energy 2 National Center of Climate Change Strategy and International Cooperation, Beijing 100038, China; 3 Rocky Mountain Institute, Beijing 100020, China; 4 Shenzhen Emissions Exchange, Shenzhen 518057, China; 5 Innovative Green Development Program, Beijing 100600, China; 6 Environmental Research Center, Duke Kunshan University, Kunshan 215316, China; 7 Tsinghua-Berkeley Shenzhen Institute, Shenzhen 518055, China; 8 School of Environment 9 ICF International Inc., Beijing 100020, ChinaAbstract China is facing the dual challenges of mitigating climate change and maintaining the pace of economic growth. In order to control greenhouse gas emissions with the least social cost, China has piloted seven regional carbon markets since 2013. More importantly, it announced the launching of the national emission trading scheme ETS in late 2017. To rationalize the design of the national ETS, this paper aims to provide a roadmap of China’s ETS development from an economic perspective. In the short-term, the priority is to develop a robust market by enhancing the establishment of property rights and monitoring, reporting, and verification MRV system. In the mid-term, the national ETS should increase its market liquidity with a higher share of allowance auctioned and the development of carbon finance. In the long-term, the ETS should gradually tighten its emission target to an explicit while increasing carbon price, and to provide a continuous incentive for China’s decarbonization.Keywords Carbon market; Economic perspective; Top-level designZOU Ji1, CHAI Qi-Min2, CHEN Ji3, FU Sha2, GE Xing-An4, HU Min5, LI Ang5, LIN Dan-Ni4, LIN Yin4, LIU Dong-Hui6, LIU Jun-Ling7, LIU Shuang1, QI Yue2, WANG Ke8, WANG Shu9, ZHANG Jun-Jie6