碳市場建設路徑研究：國際經驗及對中國的啟示.pdf

DOI 10.12006/j.issn.1673-1719.2018.165易蘭 , 賀倩 , 李朝鵬 , 等 . 碳市場建設路徑研究國際經驗及對中國的啟示 [J]. 氣候變化研究進展 , 2019, 15 3 232-245Yi L, He Q, Li Z P, et al. Research on the pathways of carbon market development international experiences and implications for China [J]. Climate Change Research, 2019, 15 3 232-245碳市場建設路徑研究國際經驗及對中國的啟示易 蘭1，賀 倩1，李朝鵬2，楊 歷11 陜西師范大學國際商學院，西安 710119；2 西安交通大學經濟與金融學院，西安 710061氣候變化研究進展第 15 卷 第 3 期 2019 年 5 月 CLIMATE CHANGE RESEARCHVol. 15 No. 3May 2019摘 要 基于國際碳市場建設的初始決策環境，從政治訴求、決策環境、經濟基礎、市場根基等 4 個維度的 32 個子指標構建了碳市場建立背景與條件指標體系，據此深入挖掘了歐盟碳排放權交易體系 EU ETS、美國區域溫室氣體減排行動 RGGI、美國西部行動倡議 WCI 等國際典型碳市場建立的背景與基礎條件，并歸納出各國建立不同類型碳市場的必要條件，進而判斷中國建立各類碳市場所具備的條件和不足之處。研究發現跨界聯盟型碳市場建立通常具備經濟聯系緊密、單個地區減排成本過高和地理位置臨近等 3 個要點；國家型碳市場建立通?？紤]到了國家強制減排責任、能源結構轉型需求強烈和穩固的國家立法保障等方面；地區型碳市場的建立需滿足地區減排訴求強烈與國家層面排放權立法缺失等條件；行業型碳市場建立的基礎條件則包括溫室氣體排放集中度高、行業競爭力保護、重點行業排放需求增長和行業排放數據基礎穩固等 4 個特征。當前，中國碳市場應重點考慮行業型與跨界聯盟型碳市場并行的建設模式，進一步完善碳市場監管法律體系，加快各省市排放數據清單制作，加強地方碳市場能力建設培訓，盡快完善國家型碳市場建立的基本條件，進而實現溫室氣體減排與產業結構升級的雙重目標。關鍵詞 市場類型；市場環境；碳市場；國際經驗收稿日期 2018-11-22； 修回日期 2019-01-22資助項目 國家社會科學基金重點項目“中國碳市場成熟度及環境監管政策研究” 14AZD051；國家自然科學基金項目“基于智能技術的國際碳市場價格驅動因素研究” 71101133；教育部新世紀優秀人才支持計劃“碳金融創新國際二氧化碳排放權市場價格形成機制研究”NCET-11-0725作者簡介 易蘭，女，教授， 引 言十九大報告提出建設“美麗中國”目標，作為實現這一建設目標的重要抓手［ 1］， 2017 年底正式啟動的全國碳市場具有重要意義。然而，中國的全國碳市場建設道路并非一帆風順，其第一階段的市場覆蓋范圍先后經歷了從石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等 8 個行業到只納入電力、水泥、電解鋁 3 個行業，再到最后僅納入發電企業的一波三折式歷程。而國務院“十三五”溫室氣體減排規劃中提出力爭要在 2020 年建成“制度完善、交易活躍、監管嚴格、公開透明”的碳市場，這對中國碳市場建設提出了重大挑戰。面對中國行業型與地區型碳市場并行且逐步向國家型碳市場過碳 市 場 建 設 專 欄渡的混亂局面，借鑒國際不同類型的碳市場建設路徑，對未來中國碳市場的建設與發展有著重要意義。目前國內外學者針對國際碳市場的研究已較為豐富，但其主要關注不同碳市場建立初期的政治、經濟以及社會背景，以期探討影響各國氣候政策走向的國際與國內因素[2-7]。也有部分學者將中外碳市場建設經驗相結合，通過總結不同國家碳市場建設與發展特色，對中國碳市場建設提出政策建議[8-11]。而就建設路徑而言，學界關于中國碳市場建設方案的選擇也存在多種思路。部分學者從經濟發展水平、能源消費結構等多角度出發，認為中國碳市場應采取“試點區域全國”的發展道路[12-14]；還有部分學者從減排成本最小化、規則統一性等角度出發認為中國可直接建立全國碳市場，但應在機制設計中注重區域協調與地區差異化[15-17]?？傮w來看，已有對碳市場建立背景的研究主要考慮了政治、經濟因素，對中國碳市場建設路徑的研究也大多是從成本最小化、區域差異化等角度出發。但碳市場作為政策性市場機制，其建立不僅是上述因素導向下的結果，更與一國所處的環境狀況與自身支撐體系建設密不可分?；诖?，本研究旨在更全面、系統地遴選出與碳市場建設相關的影響因素，構建具有普適性和代表性的碳市場建立背景與條件指標體系，分析不同國家建立不同類型碳市場的背景與基礎特征，并以此為依據來判斷中國建設不同類型碳市場所具備的條件和不足，以期為全國碳市場建設提出可供借鑒的路徑選擇建議。1 國際碳市場建立背景與條件分析1.1 國際碳市場分類本研究綜合考慮碳市場覆蓋的地域和行業范圍，將國際碳市場分為跨界聯盟型、國家型、地區型和行業型等 4 類圖 1。其中，跨界聯盟型碳市場指覆蓋多個國家或州省的跨行政區域碳市場，具體包括歐盟碳排放權交易體系 EU ETS 與美國西部行動倡議 WCI 等。國家型碳市場指覆蓋地域以國家為單位，對全國范圍內控排企業均進行總量控制與交易的碳市場。目前，建立國家型碳市場的主要包括韓國、新西蘭、澳大利亞和哈薩克斯坦等國。地區型碳市場覆蓋地域則為次國家級的單個省市，對省市范圍內控排企業進行總量控制與交易，具體有美國加州碳市場、加拿大魁北克碳市場和安大略碳市場與中國試點碳市場①等。行業型碳市場泛指所有覆蓋行業數≤ 2 的碳市場，在覆蓋地域上不做限制，包括美國區域溫室氣體減排行動RGGI、瑞士碳市場、日本東京碳市場和琦玉縣碳市場與中國 全國 碳市場等。① 試點碳市場包括京、津、滬、渝、粵、鄂、深 7 省市試點碳市場和 2016 年 12 月 22 日開市的福建碳市場。圖 1 國際典型碳市場分類結果Fig. 1 The classification results of typical international carbon markets碳市場行業數行業數 2地區型碳市場 國家型碳市場跨界聯盟型碳市場碳市場地域范圍行業數≤ 2地區 國家 區域瑞士碳市場中國（全國）碳市場美國加州碳市場加拿大魁北克碳市場加拿大安大略碳市場中國試點碳市場澳大利亞新西蘭韓國哈薩克斯坦東京碳市場琦玉碳市場行業型碳市場歐盟碳排放權交易體系美國西部行動倡議美國區域溫室氣體減排行動3 期 233易蘭，等碳市場建設路徑研究國際經驗及對中國的啟示1.2 碳市場建立背景與條件框架體系構建碳排放權交易本質上是一項政策性減排工具，其作為用以實現減排目的的制度安排，并不是唯一的政策工具，也不是唯一的基于市場的政策。一國地區選擇將碳排放權交易作為重要的減排措施，不僅是從自身的減排需求出發，更需要緊密聯系本國的政治經濟基礎與市場環境。這也就決定了碳市場的建立是減排動因與現實根基有效結合的產物。因而對碳市場建立背景與基礎的探究需要考慮各方面影響因素的共同作用?；诖吮狙芯客ㄟ^閱讀大量與碳市場建立背景相關研究、世界銀行、國際碳行動伙伴組織 ICAP 和安迅思 ICIS 等國際組織發布的碳市場報告、各國碳市場政策文件以及調研走訪眾多科研院所、碳市場研究領域專家、碳管理咨詢公司等，收集整理出 32 個決定碳市場建立背景與條件的影響因素，并依據各因素的具體屬性采取“自下而上”的指標體系構建方法將其歸納總結為政治訴求、決策環境、經濟基礎和市場根基等 4個核心維度。這 4 個維度共同作用于碳市場這一減排政策，其下屬的各要素對碳市場的產生與發展均有著不同程度的影響。在這 4 個維度基礎上本研究進一步細分，構建起碳市場建立背景與條件框架體系圖 2。政治訴求。全球背景下，一項國家政策的形成既依賴于國際政治中相關議題的重要程度與發展前景，也取決于國內政策制定的難易程度和利益相關者的支持程度。因此，本文將國際談判與國內政治形勢相結合，從國際與國內政治訴求兩方面入手，清晰展現碳市場政策制定者所處的政治環境。具體地，國際政治訴求主要通過全球氣候變化協定簽署情況和氣候領域的領導力追求等來衡量。其中，全球氣候變化協定的簽署反映一國面臨的國際減排壓力和法律約束力，同時也從側面反映了國家建立碳市場的潛在意愿；氣候領域領導力的追求則反映了一國通過實施碳市場以期掌握全球氣候領域領導力的決心。就國內政治訴求而言，減排意愿對碳市場的建立至關重要，在具備減排訴求的前提下，國家 地區 才有了實施碳市場的原始動力，而政治權利的集中又為這一訴求的傳達提供了暢通路徑，社會團體對國家政策的制定也有著不容忽視的作用。因此，國內政治訴求通過政治一體化程度、能源部門政治影響力、國家與地區減排意愿和環境非政府組織 Environment Non-Governmental Organizations, ENGO 發達程度等 5 個指標從國家、地區以及社會 3 層級對國內政策制定難易程度和國家減排的支持力度進行衡量。決策環境。一國現有碳排放量和排放空間的大小，直接決定了該國承擔的減排責任和因減排可能帶來的社會與經濟影響。碳市場作為減排的重要手段，其建設過程必然導致碳排放量的減少，同時會對控排企業競爭力造成一定影響。權衡碳市場減排政策造成的各種影響，有助于決策者做出更有利于國家發展的宏觀戰略。因此，溫室氣體排放特征與能源消費現狀作為決策環境，對碳市場政策的制定至關重要。其中，溫室氣體排放特征主要通過國家 地區 碳市場實施前的碳排放量與變化趨勢以及氣候變化所帶來的經濟損失來衡量，具體包括是否存在重點排放行業、重點排放行業競爭性、人均 /總碳排放量、碳排放增長趨勢和氣候變化帶來的損失大小等；而能源消費現狀則通過能源進口率、能源消費增長率以及電力需求增長率等指標衡量。經濟基礎。碳市場的建立不僅需要雄厚的資金實力支撐，更與一國產業與技術發展狀況密不可分。經濟發展水平高的國家用于低碳技術研發和節能減排的資金實力較強，也更有能力承受因碳減排國際碳市場建立背景與條件框架體系政治訴求 決策環境 經濟基礎 市場根基國際政治訴求國內政治訴求溫室氣體排放特征能源消費現狀經濟發展水平經濟體系特征市場支撐體系建設市場理論與實踐基礎圖 2 碳市場建立背景與條件框架體系Fig. 2 The framework system of carbon market establishment background and foundation氣候變化研究進展 2019 年碳 市 場 建 設 專 欄所引起的能源轉換、產量下降等對經濟發展所帶來的“陣痛”。同時，產業與能源結構反映了一國碳市場因減排可能帶來的產業結構調整壓力與發展新的經濟增長點的可能。因此，碳市場建立的經濟基礎包括經濟發展水平和經濟體系特征等兩層內涵。其中，經濟發展水平通過 GDP 總量與增長率衡量，代表了國家碳減排的經濟實力；經濟體系特征具體通過經濟一體化程度、第二產業占比、高耗能產業占 GDP 比重、單個地區減排成本、新 / 清潔能源占比和產業結構差異等衡量。市場根基。碳市場兼具政策與市場雙重屬性，因而其發展需要完善的法制建設與穩固的市場基礎雙重保障。配套政策法規作為保障碳市場有序運轉的基礎支撐體系，政府除了通過低碳經濟和排放權立法來保障碳市場的強制約束力與長期發展穩定外，還以能源替代法作為輔助政策為碳市場減排目標的實現保駕護航；在制度保障的基礎上，碳市場有效運行也離不開個人和企業參與碳市場的能力建設培訓以及前期的科研與行動，其作為前期實踐為碳市場啟動的科學性與可行性奠定基礎。因此，碳市場建設的市場根基包括碳市場的支撐體系建設和市場理論與實踐基礎等兩個方面。其中，市場支撐體系建設除了通過碳市場配套政策法規完善程度、人才 / 企業培養狀況等衡量外，還加入了地理位置相近這一針對跨區域碳市場的特有指標。碳市場相關理論與實踐基礎則用國家綠色投資占比、排污權交易實踐、交易平臺建設與排放數據收集等 4 個指標衡量。1.3 國際典型碳市場建立背景與條件通過閱讀和借鑒大量學者與權威機構研究成果和國際碳市場報告、世界發展指數報告、 British Petroleum（ BP, 英國石油公司）能源統計年鑒以及各國統計局發布的統計年鑒等相關數據收集途徑，本研究從碳市場建立背景與條件框架體系底層指標出發，對包括 EU ETS、 WCI、新西蘭、韓國、加州、魁北克以及 RGGI、東京、琦玉縣等在內的國際典型碳市場進行具體分析，見表 1。在表 1 基礎上，本研究結合各碳市場建立的具體背景與基礎條件，對上述 32 個底層指標在不同類型碳市場間的分布狀況逐一進行了總結。將單一類型碳市場項下均滿足的指標列為該類碳市場必備指標。反之，部分指標不存在某一類型碳市場均滿足的情況，將其作為碳市場建立的輔助條件表現在圖 3 中非橢圓形區域。2 碳市場建立基礎環境分析通過分析以上指標在不同類型碳市場間的具體分布圖 3，本研究重新審視各類型碳市場本質并剔除部分充分不必要條件，遴選出不同碳市場建立的基本條件，進而總結出各種類型碳市場建立的基礎環境。2.1 高排放、高經濟與補充政策配合是碳市場建立的基本條件排放特征明顯。美、日、韓、加、歐盟在實施碳市場前，其碳排放量均居全球前十，各國碳排放量居高不下。本國碳排放對全球氣候的巨大影響促使這些國家積極開展碳市場建設。新西蘭與澳大利亞人均碳排放量居發達國家前列，同時作為全球最易受氣候變化影響的地區，采取措施應對氣候變化對兩國來說刻不容緩。低排放情境下一國碳市場的實施難以形成規模效應，同時面臨更小的氣候變化挑戰。因此，高排放特征作為建立碳市場的必要條件之一，總碳排放量大或人均碳排放量大為通過碳市場減排提供了環境約束，同時高排放特征促使這部分國家需要未雨綢繆地進行一些低碳減排實踐。經濟實力雄厚。歐盟 GDP 占全球 10 以上，在碳市場建設初期投入 20 億歐元用以研究氣候變化對歐洲地區的可能影響。加州被譽為全球第九大經濟體，州內綠色能源投資高居全美第一，僅2006 2008 年加州在綠色能源領域的投資就高達約 66 億美元。強大的經濟實力為一國氣候變化與低碳技術的研究與開發提供資金保障的同時，資本存量也在一定程度上決定了一國承受因碳市場建設可能對產業和經濟帶來負面影響的能力。完備的能源補充政策。美國盡管在全球氣候變3 期 235易蘭，等碳市場建設路徑研究國際經驗及對中國的啟示表 1 國際典型碳市場建立背景與條件Table 1 International typical carbon market establishment background and condition指標體系EU政治訴求 A決策環境 B經濟基礎 C市場根基 D注表中 EU 指 EU ETS， NZ 指新西蘭， KOR 指韓國。各指標評判的時間跨度以該國家 / 地區決定開始籌備碳市場的日期為衡量時點，沒有明確籌備時間的以碳市場建立日期為衡量時點。具體衡量過程中，“ √”表示滿足指標描述；“ ”表示不滿足指標描述；“ ?”表示無法衡量或數據缺失?？缃缏撁诵?國家型 地區型 行業型WCI NZ KOR 加州 魁北克 RGGI 東京 琦玉國際政治訴求 A1國內政治訴求 A2溫室氣體排放特征 B1能源消費現狀 B2經濟發展水平 C1經濟體系特征 C2市場支撐體系建設 D1市場理論與實踐基礎 D2全球氣候變化協定 a11氣候領導力追求 a12政治高度一體化 a21能源部門政治影響力強 a22國家減排意愿強 a23地區減排意愿強 a24ENGO 發達 a25存在重點排放行業 b11重點排放行業非競爭性 b12人均 / 總碳排放量大 b13碳排放增長率高 b14氣候變化經濟損失大 b15能源進口率高 b21能源消費增長率高 b22電力需求增長 b23GDP 總量大 c11GDP 增長率高 c12經濟高度一體化 c21二產占比低 c22高耗能產業依賴度低 c23單個地區減排成本過高 c24新 / 清潔能源占比高 c25產業結構差異小 c26地理位置相近 d11低碳經濟基本立法 d12排放權立法 d13能源替代法 d14人才 / 企業培養 d15綠色投資占比高 d21排污權交易實踐 d22交易平臺建設 d23排放數據收集 d24√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√?√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√?√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√?√√?√√√√√√√√√√√√√√√√√?√√?√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√?√?√√√√√√√√√√√√√√√√√?√?√√√√√√氣候變化研究進展 2019 年碳 市 場 建 設 專 欄化領域表現消極，但國內一直在積極推進低碳發展，分別于 2005 年、 2007 年、 2009 年通過 3 部能源替代相關法案，從國家層面為碳市場建設提供了一定的補充政策保障。韓國政府 2010 年制定低碳綠色增長基本法，將能源結構轉型、節能措施實踐等補充政策提升至法律高度。以能源替代法為主的補充政策體系與碳市場政策的有效配合，不僅有助于碳市場減排目標的實現，也為未來設定更高減排目標和全社會能源結構轉型奠定基礎。2.2 近距離、經濟聯系緊密與減排成本差異是跨界聯盟型碳市場建立的重要原因地理鄰近性。 IPCC 報告顯示，未來全球氣溫升高 2.5℃將導致歐洲地區 GDP 下降 2.83[18]。為減少損失，歐洲各國決定建立碳市場以應對全球氣候變暖，地理鄰近性為統一市場的建立提供了空間可行性，因而歐盟成員國在 2005 年率先建立跨界聯盟型碳市場，之后鄰近各國也陸續加入。隨著全球變暖帶來損失的不斷增加，沿海地區有著更強的需求和動力聯合行動， WCI 框架下美 ? 加沿海地區也是本著地理鄰近的空間優勢就環境問題達成諒解備忘錄并成功建立統一碳市場。地理鄰近性為氣候脆弱地區間就環境問題達成共識和統一碳市場建設提供了客觀條件。經濟聯系密切。歐盟區域內的貿易占比達64.19，經濟的高度一體化使各成員國具有一致的利益追求和行為理念，這在一定程度上促成了EU ETS 的建立。 WCI 作為以區域為基礎的碳市場，參與各州在清潔能源、生物科技、安全及能源產品等方面有著廣泛經濟合作關系。同時這部分沿海地區清潔能源發展迅速，能源貿易和尋求經濟新增長點的利益訴求使其希望制定更加嚴格且一致的減排政策。氣候變化行動不僅是自然科學問題，更是與資源、糧食、能源、生態密切相關的經濟問題。經濟聯系密切使區域內物質及文化頻繁交流從而減排目標也趨于一致的同時，結算貨幣、交易方式、市場架構及人文社會的高度一致也為統一碳市場的建立奠定了經濟基礎。減排成本差異。歐盟成員以發達國家居多，國內能源結構與企業能效高度優化，單個成員國減排成本過高。世界銀行報告顯示，歐盟實施 EU ETS，將使其實現京都議定書減排目標的成本由每年 68 億歐元降至 29 億～ 37 億歐元②。為降低減排成本并減小國際競爭力沖擊，歐盟決定建立EU ETS 幫助成員國實現相對低成本減排。 WCI 成員也均為各國經濟最發達地區， WCI 的建立可以使其以較低成本達到區域減排目標。碳市場建立的主要目的之一就是實現社會減排總成本的相對最小化。因此，實施碳市場前后區域的減排成本差異是跨界聯盟型碳市場建立利益訴求的重要來源。2.3 能源轉型需求、國家減排意志、碳市場法律保障與市場根基建設是國家型碳市場建立的基本要素國家減排意愿的深度表達。新西蘭與韓國簽署了一系列全球氣候變化協定，表現出兩國在氣候變化領域的積極態度和國家減排意愿。為實現各自的減排目標，兩國始終積極推動本國碳市場建設。同時新西蘭一院制與韓國總統制使國家政權高度集② www.worldbank.org/elibrary。圖 3 中國碳市場建立背景與條件指標分布圖Fig. 3 Indicators distribution map of China’s carbon market establishment background and conditions注同類型碳市場均滿足的子指標納入該類型碳市場指標分布區域，重疊區分布指標為多類型碳市場共有指標?！?√”表明中國碳市場滿足該指標條件，“ ”表明中國碳市場目前尚不滿足該指標條件。同時，國家型碳市場與行業型碳市場衡量主體為中國國家層面，跨界聯盟型碳市場與地區型碳市場衡量主體為中國國內地區層面。國家型碳市場 地區型碳市場行業型碳市場跨界聯盟型碳市場a11 a21 a23b22 d13 d15c21 c24 d11 c26 d24c12 c22c23 c25c11 d14b13d23d22d21d12a24b15a25b11 b12 b23a12, a22b14, 3 期 237易蘭，等碳市場建設路徑研究國際經驗及對中國的啟示中，政治的高度一體化特征使政府制定碳市場政策過程中面臨的地區與部門阻力減小。相比之下，澳大利亞在簽訂全球氣候變化協定之初也計劃建立國家型碳排放權交易體系，但由于國內兩院制體制使其政權分散，始終難以達成有效的國家減排政策，原定于 2015 年過渡至 ETS 的全國碳定價機制不得不在運行不足 3 年后宣告廢除，至今也未能建成國家型碳市場。能源結構轉型需求。韓國經濟發展高度依賴化石能源進口，能源對外依存度達 97。為此，韓國政府于 2010 年制定國家低碳經濟發展戰略，2011 年進一步通過溫室氣體排放配額分配與交易實施法案，旨在引導韓國國內綠色技術和清潔能源發展，促進國內企業能源結構轉型，并創造新經濟增長引擎和提高國際綠色競爭力。新西蘭政府也在全球新能源產業迅速發展與國內能源消費保持 2增速的背景下，制訂國家“排放交易計劃”和一系列能源政策幫助國內實現能源結構轉型。碳市場的實施無疑對促進企業能源消費結構轉換和全社會低碳化發展有著重要引導作用。排放權立法保障。韓國于 2010、 2012年通過低碳綠色增長基本法和溫室氣體排放配額分配與交易法對國內低碳經濟和碳排放權交易立法，并規定韓國戰略與金融部針對韓國 ETS（ KETS進行總體規劃，明確 KETS 的中長期政策目標和指導思想[19]。韓國政府這一舉措增強了公眾尤其是低碳投資者對 KETS 和韓國國家層面低碳轉型的預期和信心。新西蘭也通過 2002 年應對氣候變化法及修正案為其 ETS 的建立提供法律支撐。作為市場經濟的重要組成，碳市場的建立必須依靠國家有形之手的作用，排放權立法可以有效保障碳市場運行的穩定性、長期性和競爭性。穩固的市場根基。新西蘭環境部早在 1998 年就頒布國家策略，強調國民環境教育，韓國國內更是注重民眾低碳意識與低碳人才培養，兩國每年綠色投資占比均居世界前列[19]。為支撐國家型碳市場的順利運行，兩國制定了低碳基本法、能源替代法等補充政策，韓國設置韓國交易所負責 KETS 的配額交易，并于 2010 年實施“溫室氣體和能源目標管理體系”計劃，為 KETS 的建立積累數據，并為政府對重點排放企業或公共機構進行監管和與部門間合作積累經驗。新西蘭建立減排單位登記系統，為減排單位提供登記和碳排放監測、報告與核查 Monitoring, Reporting and Verification,MRV等服務。為收集與修正重點排放企業碳排放數據，新西蘭 ETS 設置過渡期幫助企業熟悉碳市場運行過程，并為擴大碳市場覆蓋行業提供數據基礎。2.4 高地區減排意愿與低國家法律支持是地區型碳市場建立的主要動因地區減排訴求。加州州內農業發達，森林密布，海濱城市居多，這些環境特征使其成為全球最易受氣候變化影響的地區之一。州內 ENGO 勢力較強，在美國乃至全球都有著巨大影響力。據統計 54的加州民眾認為全球變暖會對州內經濟和公民生活質量產生嚴重威脅。州內 2006 2008 年間綠色能源領域投資達 66 億美元③，新能源發展迅速使能源部門也有著強烈減排意愿。加拿大魁北克地理特征和社會經濟狀況與加州相似。這兩大地區型碳市場的建立都與地區民眾、 ENGO 和能源部門強烈減排意愿的推動密不可分。國家層面排放權立法缺失。美國低碳經濟法案因黨派意見差異未能經議會通過，其國家層面排放權立法缺失。而加州早在 20 世紀 40 年代就開始空氣污染治理，州內氣候治理歷史悠久。加上美國議會賦予各州政府自主制訂空氣質量標準的特權，因此在國家排放權立法缺失的背景下，加州率先通過 AB32 法案建立碳市場。 20 世紀 90 年代以來，能源出口導向型經濟使加拿大在氣候變化領域處于比較劣勢，利益集團游說與松散的聯邦體制使其國家層面始終未能通過排放權立法。國家排放權立法缺失使得國家型碳市場建設前景不明，地區不得不根據自身減排意愿選擇建立地區型碳市場。③ 數據來源 The World Development Indicators WDI 2015 Database。氣候變化研究進展 2019 年碳 市 場 建 設 專 欄2.5 重點行業需求增長、排放數據完善和競爭力優勢是行業型碳市場建立的基礎環境溫室氣體排放集中度高。 RGGI 市場所在區域礦產資源豐富，是典型“夕陽工業”地區。電力部門占總排放量的 85 以上，因而 RGGI 僅納入電力控排。東京與琦玉作為典型地區，溫室氣體排放以商業和工業部門為主。以東京為例，其商業設施碳排放占地區排放總量的 39 以上[20]。兩個地區工商業均占地區溫室氣體排放的 50 以上，因此碳市場僅將兩大重點排放行業納入控排。重點排放行業的存在使碳市場的行業選擇具有科學依據，碳市場實施可以實現部門阻力最小化同時達成減排目標。行業競爭力優勢。 RGGI 在建立初期充分考慮區域內各產業競爭力，選擇納入自然壟斷行業電力。東京和琦玉碳市場納入行業中 80 以上為商業部門，為有效減排同時避免經濟負面影響，東京和琦玉碳市場都只納入商業和少數不具有替代效應的工業設施強制減排。碳市場的建立會在一定程度上增加控排主體成本，特別是全球經濟一體化趨勢使國際貿易異?；钴S的背景下，減排成本的增加使得控排產業競爭力下降，不具備競爭力優勢的行業可能會因此遭受巨大沖擊，因此碳市場在選擇覆蓋行業時必須充分考慮該行業競爭力水平。重點排放行業需求量增長。東京和琦玉均為城市級能源消耗和 CO2排放主體，排放結構特征表現為二次能源 主要是電力能源 消耗不斷增長。碳市場選擇從商業、工業等電力消費的下游行業進行控排以抑制電力需求增長[20]。 RGGI 作為美國最大的電力輸出區之一，區域內能源電力消費持續增長，使得在可預見的未來該區域碳排放也會隨之增加，為此 RGGI 選擇納入單一電力行業進行控排。重點排放行業需求量增長以及隨之而來的碳排放量持續增加是行業型碳市場建立的原始動因。良好的行業數據基礎。美國電廠早在 1995 年SO2 排污權交易階段，就被政府強制安裝污染物排放連續監測設備。因此， RGGI 擁有區域內發電企業 1995 年以后完整的溫室氣體排放數據。前期的排放數據基礎使得電力行業被作為 RGGI 唯一控排部門。東京、琦玉政府在碳市場啟動前，也曾進行了為期 8 年的溫室氣體報告，收集了具體到設施層面的排放數據。其中商業、工業設施排放數據因其易獲性和規范性，成為碳市場納入的主要控排行業。碳市場配額分配、行業基準等機制設計均需要有力的數據支撐，因此，控排行業選擇必須充分考慮行業排放數據的完善程度。3 中國碳市場建立背景與條件分析3.1 中國碳市場建設現狀中國碳交易試點經過近 5 年時間的運行，減排經驗豐富，配套設施相對完善。而非試點碳市場建設起步較晚，市場化減排經驗匱乏，部分省市尚未出臺碳交易管理辦法和建立方案，碳交易平臺建設也進展緩慢。不均衡的碳市場發展現狀使未來國家型碳市場建設可能面臨地區間不均衡發展等問題，市場減排目的將難以實現。作為負責任的大國，中國政府始終在全球氣候變化領域積極貢獻著中國力量。從巴黎協定提出國家自主貢獻到“十三五”戰略規劃中正式將溫室氣體控制作為重要一環，通過了一系列低碳環保政策，這些都深刻反映了中國的國家減排意愿。同時經濟粗放型增長使國內能耗居高不下，迫切需要有力的減排政策倒逼企業能源結構調整。但中國國家層面的碳市場監管法律體系仍相對薄弱，碳排放權立法滯后，試點地區排放權監管法律和操作性文件屈指可數，非試點省份排放數據清單和交易平臺建設也進展緩慢。試點地區存在交易活躍度低等諸多問題，非試點地區更是面臨缺乏市場化減排經驗和碳資產管理人才與第三方服務機構培育不足等諸多挑戰。中國國家層面有著強烈的減排意愿和迫切的能源結構轉型需求，但同時碳交易管理架構與市場建設根基卻又相對薄弱，這兩方面因素之間的矛盾是目前國家型碳市場建設亟待解決的關鍵性問題。中國碳排放集中于電力、鋼鐵、化工等重工業部門。其中部分行業處于凈出口地位，不具備國際競爭優勢。同時各行業碳排放數據基礎薄弱，尚不3 期 239易蘭，等碳市場建設路徑研究國際經驗及對中國的啟示具備制定標準化行業規則的條件。就區域層面而言，在國家經濟產業帶政策引導下，中國產業結構整體呈現空間集聚和區域差異化特征，鄰近區域資源稟賦、技術水平、經濟社會發展階段、競爭力、溫室氣體排放水平以及行業排放數據基礎差距較小。產業結構相近與經濟聯系密切使相鄰地區在碳市場建設規劃方面存在共同發展目標。實際上，在試點碳市場運行期間，部分地區經濟水平高于全國平均，能源效率偏高、產業結構高度優化的地區，如京津冀、長江中下游、珠江三角洲等已經嘗試以試點交易平臺為依托建立區域碳交易中心。3.2 中國碳市場建設路徑分析基于碳市場建立背景與條件指標體系刻畫國際典型碳市場建立的初始環境，可以更直接地反映碳市場建設相關影響因素對不同碳市場類型選擇的作用，有助于在國家層面進行碳市場潛力的挖掘和行為引導。將中國現實情況與不同類型碳市場建立基礎環境一一映射 圖 3，有助于對中國碳市場所處建設階段進行整體把握?？v觀國際典型碳市場發展歷程，目前成功建立碳市場的國家均表現出政治的高度一體化，政府通過制定低碳經濟與碳排放權交易法律及配套政策為碳市場順利實施提供法律支撐。經濟均衡化發展態勢也使得國內產業結構高度一致，結合新能源的迅速發展為國家型碳市場的建立提供了產業基礎和經濟新增長點。此外，韓國通過建立“溫室氣體和能源目標管理體系”，新西蘭設置“過渡期”用于數據收集、模型構建、技術標準制定以及低碳人才、企業和公共機構業務能力培養，為市場標準制定和利益相關者參與國家級碳市場積累經驗。市場排放數據收集與能力培養成為國家型碳市場的理論與實踐支撐。我國囿于低碳經濟與碳排放權立法缺失、地區間經濟與產業發展不均衡、新能源發展迅速但推廣效果不佳，以及省域間碳排放數據可比性差、企業低碳意識及碳管理人才匱乏等各方面原因，國家型碳市場建立的基礎條件尚不完善。中國城鎮化率在 2017 年達到 58.52，屬于加速城鎮化階段，居民用電需求隨之增長，與RGGI、東京、琦玉等行業型碳市場的經濟發展和產業結構特性相似。電力部門在今后很長一段時間都將是中國碳減排的重中之重。除了重點排放行業這一特征，電力部門還具有產品相對單一、易于核查、排放數據收集完善、配額分配簡單易行等優勢。因此，溫室氣體排放集中度高、電力自然壟斷等行業特征，以及需求增長趨勢、排放數據基礎等因素共同決定了全國碳市場可以先行納入電力行業控排。中國目前實施的地區型碳市場不利于未來市場銜接和國家型碳市場的形成發育。以部分經濟較發達區域為代表的跨地區聯盟在試點期間以試點交易平臺為依托，已經進行了一系列區域碳交易建設實踐。經過 4 年時間，試點與周邊地區積累了相對完善的企業排放數據和豐富的減排經驗，市場制度設計、交易平臺與核查機構服務能力建設等也處于國內碳市場建設前列。同時在經濟帶模式的發展導向下，區域產業高度集群，企業能效高度優化，區域GDP 與碳排放占比突出。區域內表現出經濟聯系密切、單個地區減排成本過高以及經濟總量和碳排放量雙高等特征。這些特點和鄰近的地理位置優勢以及前期區域碳市場交易實踐使中國國內具備了建立跨界聯盟型碳市場的基本要素。由圖 3 可以清楚看出，目前中國在滿足碳市場建設必備條件的同時，已初步具備建立跨界聯盟型與行業型碳市場的基礎環境。對未來國家型碳市場建設而言，現階段中國不僅欠缺排放權立法、人才與企業能力建設等基礎環境，在低碳經濟立法和產業結構差異化等方面也亟待完善。因此，在滿足行業型碳市場建立基本條件的前提下，中國應先行建立行業型碳市場，并在未來逐步完善現階段尚不具備的其他類型碳市場建立背景與條件。實際上，中國于 2017 年底建立的全國碳市場正是這一模式，其明確提出以發電行業為突破口，采取 “三步走”策略推進全國碳市場建設，在發電行業對碳排放權交易規則尚待熟悉的同時，其更面臨著新一輪電力市場化改革同步推進的局面。目前行業型碳市場機制設計仍未完善，電力市場改革又剛剛起步，如何統籌協調各項政府政策以促使電力企業盡快加入氣候變化研究進展 2019 年碳 市 場 建 設 專 欄參考文獻易蘭 , 李朝鵬 , 楊歷 , 等 . 中國 7 大碳交易試點發育度對比研究[J]. 中國人口·資源與環境 , 2018, 28 2 134-140. Yi L, Li Z P, Yang L, et al. Comparative study on the development degree of China’s 7 pilot carbon markets [J]. China Population, Resources and Environment, 2018, [1]行業碳市場建設和交易中來才是中國政府在今后一段時間的工作重心。因而在計劃于 2020 年建成制度完善的國家碳市場并實現碳強度不斷下降的背景下，中國應充分利用自身已具備的跨界聯盟型碳市場建立基礎環境優勢，實施跨界聯盟型碳市場建設戰略，采取跨界聯盟型碳市場與行業型碳市場并行模式，實現試點碳市場向全國碳市場平穩過渡的同時，在一定程度上減緩中國的碳減排壓力，為國家型碳市場建設與完善爭取更多時間。4 完善中國碳交易市場建設啟示針對上述中國碳市場建設尚存在的不足之處。本研究提出以下幾點對策建議。1 行業與跨界聯盟型碳市場并行，促進國家型碳市場構建。目前中國建立的行業型碳市場繼基礎建設期之后，按照計劃即將步入模擬運行期。并在發電行業率先啟動碳排放權交易的基礎上，逐步擴大碳市場覆蓋行業與交易主體范圍，增加相應交易品種，將其他高耗能、高排放行業逐步納入碳市場。也就是說，除了電力企業，其他行業也要積極開展溫室氣體排放歷史數據收集相關工作。同時，盡快構建碳排放數據報送、碳排放權注冊登記、碳排放權交易和結算四大支撐系統。與此同時，國內部分區域應充分利用試點碳市場建設經驗與區位優勢，在經濟發展水平較高、市場化減排經驗豐富并有一定區域碳交易實踐基礎的試點周邊率先構建跨界聯盟型碳市場。區域與行業型碳市場并行的同時，逐步擴大行業型碳市場覆蓋的行