中國新型城鎮化的低碳發展路徑方案.pdf
美國環保協會 EDF能源基金中國 EF-China可持續發展社區協會 ISC自然資源保護協會 NRDC世界資源研究所 WRI按照英文名稱字母順序排列2015年4月中國新型城鎮化的低碳發展路徑 問題、策略與案例美國環保協會 EDF能源基金中國 EF- China可持續發展社區協會 ISC 自然資源保護協會 NRDC 世界資源研究所 WRI按照英文名稱字母順序排列2015年4月-- 美國環保協會(EDF)是著名的美國非贏利性環保組織,目前擁有超過100萬名會員。 美國環保協會自1967年成立以來,遵循創新、平等和高效的原則,凝聚科學、法律及經濟的思想,以及和各種部門建立起的新型合作關系,始終為最緊迫的環境問題提供解決方案。自1997年起,EDF開始在中國開展項目,探索既有利于環境保護又能促進經濟發展的新方法。美國環保協會與中國政府、研究機構及各界合作,取得了諸多成果。能源基金會中國于1999年在北京成立,是從事中國可持續能源發展的非營利公益組織,其宗旨是推動能源效率的提高和可再生能源的發展,幫助中國過渡到可持續能源的未來。通過資助中國的相關機構開展政策研究、加強標準制定,推動能力建設和傳播最佳實踐,助力中國應對能源挑戰。能源基金會中國項目資助領域包括可持續城市和交通、建筑節能、電力環境管理、工業節能、低碳發展、可再生能源八個方面??沙掷m發展社區協會(ISC)擁有20多年從事低碳環保、可持續發展及社區建設的經驗在世界20多個國家開展過90多個項目。2007年ISC進入中國,先后在廣州、北京、上海設立了地區辦公室,與中國各方,包括政府、企業、學術界、公益組織一起,著重應對珠三角和長三角的環境保護、溫室氣體減排、低碳發展等一系列挑戰。自然資源保護協會(NRDC)是一家國際非營利環保機構,擁有逾140 萬會員及支持者自1970 年成立以來,NRDC 的環境律師、科學家及環保專家們一直在為保護自然資源、公眾健康及環境而進行不懈努力,在美國、中國、印度、加拿大、墨西哥、智利、哥斯達黎加、歐盟等國家及地區開展工作。NRDC于1990年代中期開始開展中國項目,是首先向中國介紹綠色建筑和城市精明增長理念的國際組織之一。世界資源研究所是一家獨立的非營利性全球研究機構。我們立足科學,致力于環境與可持續發展的研究,與各領域領導者密切合作,將研究成果轉化為行動,從而維護構成經濟機遇和人類發展根本基礎的自然資源。世界資源研究所擁有超過450名專家和員工,工作覆蓋50多個國家,在美國、中國、印度、巴西、印度尼西亞設立辦公室。世界資源研究所中國辦公室著重在四個領域展開研究工作城市與交通、氣候、水、能源。(按照英文名稱字母順序排列)?封面攝影 HockingCao ?封面設計陳洋美國環保協會(Environmental Defense Fund)能源基金會中國(Energy Foundation China)可持續發展社區協會(Institute for Sustainable Communities)自然資源保護協會(Natural Resources Defense Council)世界資源研究所(World Resources Institute)、致謝本報告的相關研究得到了總部在倫敦的慈善組織 - 兒童投資基金會慷慨的資金支持,在此表示誠摯的感謝。也特別感謝兒童投資基金會的雪莉 ? 羅德里格斯女士(Shirley Rodrigues)和胡盈姬女士(Yaki Wo)對報告的方向提供了及時的指導。報告的五家作者單位提供了不少相關資料和信息,特別是得到了以下同事的幫助(按機構字母及姓氏筆劃排序)美國環保協會張靈鴿、張建宇;能源基金會中國、何東全、孟菲、簡思敏(Jasmine Tillu);可持續社區發展協會Karin Janz; 自然資源保護協會王雅玲、陳洋、易楊忱子、趙雅婧、錢京京、謝鵬飛、熊磊、潘支明、黎慶霞(Judy Li);世界資源研究所李來來、張海濤。此外,中國城市與小城鎮改革發展中心邱愛軍及宇恒可持續交通研究中心王志高、孫苑鑫、劉岱宗、劉悅也對本報告的內容提出過很好的建議,我們深表感謝。本報告的主要撰寫人員為自然資源保護協會的(按姓氏筆劃順序)王雅玲、陳洋、易楊忱子、趙雅婧、錢京京、謝鵬飛、熊磊、潘支明、黎慶霞(Judy Li)。本報告所表達的觀點不一定代表五家作者單位的官方立場。對報告內容和文字可能出現的遺漏或錯誤,由撰寫者負責,并歡迎讀者指正。2015 年 3 月執行摘要1. 引言中國的城鎮化與碳減排5. 總結參考文獻2 土地利用2.1 城市土地利用的現狀與發展趨勢2.2 重點問題分析①高密度城市不一定擁擠混亂②盲目造城帶來金融與環境雙重風險2.3 對策建議2.4 探索與實踐① 呈貢的“新城市主義”實踐② 上海通過“無地招商”實現土地合理置換③ 香港高密度土地開發利用3. 交通3.1 我國城市交通發展現狀與趨勢3.2 重點問題分析① “公交優先”不等于設施和規模的擴張② 交通系統整合,解決“最后一公里”③ 機動車交通需求管理需多樣化④ “快”“慢”交通的兼顧與協調3.3 對策建議3.4 探索與實踐① 深圳首創“公交服務指數”,“民意車廂”進社區② 重慶公交網絡優化項目③ 深圳停車需求管理政策④ 杭州多管齊下打造“自行車城市”名片4. 城市能源消費4.1 中國城市能源消費的現狀與趨勢4.2 重點問題分析① 城市能源規劃的需求側視角② 建筑節能需走向市場4.3 對策建議4.4 探索與實踐① 太湖新城基于需求側的能源規劃② 揚州低碳化老城改造081262661617181822232828303133343636373839404747484951535455555658595960目錄CONTENTS圖 1 1979 到 2008 年間中國耕地面積變化 圖 2 高容積率下的 “低密度效果” 圖 3 蘭州“移山造新城” 圖 4 若達到首爾城市容積率,廣州能增容 420 萬人 圖 5 原有規劃中的超大街區(左)與新規劃中的小型混合街區(右)對比 圖 6 香港立體步行系統及地鐵站周邊的高密度開發 圖 7 中國私人機動車擁有量歷年增長 圖 8 中國城市軌道交通年客運總量變化 圖 9 虹橋樞紐 PR 停車場至世博園區換乘(左)和上海地鐵淞虹路站 PR 停車場指示牌(右) 圖 10 深圳第二季度常規公交線路公交服務指數排名 圖 11 深圳“民意車廂”進社區 圖 12 重慶 64 條常規公交線路優化前(左)后(右)走向分布對比圖 圖 13 中國能源消費總量變化圖 圖 14 無錫太湖可再生能源替代常規能源圖 圖 15 廢棄地已改造成的綜合低碳社區 表 1 2005 年全國及不同地區城市用地結構 表 2 2012 年全球人口密度前 25 名城市 表 3 呈貢核心區突破的規劃指標 表 4 2012 年昆明市各城區人口密度 表 5 深圳市實行的機動車需求管理措施 本報告由五家國際非營利組織共同撰寫?;谖寮医M織在中國多地開展的推動城市可持續發展的合作項目,以及獲取的豐富第一手經驗,我們通過本報告聚焦中國的城鎮化,審視中國城市發展在土地利用、交通和能源消費方面的現狀和存在的問題;分析和總結萌生于本土的實踐以及經驗教訓;討論中國走向更以人為本、低碳、綠色的城鎮化道路的途徑和原則。本報告不求面面俱到,但求抓住關鍵問題進行較為深入的分析,為地方政策制定者有的放矢地解決問題提供參考。This report is produced by five international NGOs with experience in promoting sustainable urbanization in China. With first hand material, we look at the trends and challenges for urban land use, transportation and energy consumption. Based on local practices, we propose solutions and development principles that will help shape more equitable, low carbon and green cities in China. This report addresses local level Chinese policy makers and aims to provide detailed analyses and recommendations that tackle key issues of China’s urbanization.1421222328323435434748495459601819293050圖目錄表目錄中國新型城鎮化的低碳發展路徑問題、策略與案例0409中國新型城鎮化的低碳發展路徑問題、策略與案例08快速城鎮化的挑戰中國的城鎮化速度和規模史無前例。從1978年到2012年,全國城市人口比例從從 18 上升至 52。當下的中國仍處在城鎮化的上升階段,根據國家新型城鎮化規劃(2014-2020 年),到 2020 年中國常住人口城鎮化率將達到 60。城鎮化為中國帶來發展機遇如促進居民消費,增加就業機會,減少貧困人口,提高生活水平,促進經濟增長等等。然而,高速、粗放的城鎮化也同樣帶來了嚴峻的社會、經濟及環境問題。在當前氣候變化的大背景下,如何避免城鎮化的“高碳鎖定”效應,如何使中國的城鎮化走上一條既能滿足城鎮化需求、達到經濟發展目標,同時又避免過度能源消耗與環境污染的道路,是中國當前城鎮化所面臨的重大挑戰。在尋求低碳城鎮化路徑的過程中, 必須特別關注另外三個領域,即土地的集約高效利用、綠色交通的發展、以及城市能源使用效率的提高。執行摘要香港高密度土地開發 合理安排用地結構,從而提高土地的投入能力和產出水平;通過加大基礎設施的投入來支持高密度混合利用模式。 土地利用重點問題分析土地城鎮化大于人口城鎮化是中國城市發展的主要特征之一。在耕地資源稀缺的中國,城市土地利用卻存在著較為嚴重的浪費。優化存量土地,提升土地利用效率與強度是滿足城市土地利用需求的低碳路徑。從平均人口密度上來看,中國與世界水平相比并不算高。同時,中國城市的人口密度存在著較大的空間差異,往往是老城區人口密度太高,而城市外圍的“新區”、“開發區“密度則低得多。 此外,“容積率越低環境越好,生活舒適度越高” 的觀念指導著中國許多決策者。中國城市平均容積率僅為 0.3,遠低于紐約、東京、首爾等國際大都市。其中,各類工業園區、大學城容積率尤為低下,造成了大量的土地浪費。事實上,高容積率并不等同于擁擠和混亂。提高城市用地容積率,并合理設計綠地和公共空間,也同樣能夠獲得“高容積率下的低密度效果?!伴_山”“、“填?!币源笠幠H斯ぴ斐堑默F象在當下中國屢見不鮮。其本質依然是對“土地財政”的延續。這樣不計成本的盲目投資無異于“飲鴆止渴”,不但使得城市在金融風險中越陷越深,對自然的大規模擾動和破壞也給城市帶來嚴重的環境風險。已成規模開發的造城項目中存在著前期研究薄弱、缺乏成本 - 效益與各利益主體風險分析、缺乏對生態環境損失的估算、缺乏對潛在環境風險的應對機制等問題。為新城建造做好頂層設計。國家有關部門應嚴格審批并引導地方未利用土地的開發工作。同時,中央應引導地方科學開展未利用地專項規劃,強化規劃對未利用地利用的整體控制作用, 突出高效發展與生態保護相結合, 并對區域功能、產業布局進行明確界定劃分。棕地再開發,增加土地存量。棕地再開發過程中應建立明確的土地置換與轉讓制度以明晰產權;形成專門的法律法規體系以明確棕地治污責任主體、治污規范與驗收標準;融合棕地開發各專項規劃并形成綜合項目規劃,以避免各專項規劃的矛盾與沖突;開辟以政府為主導的多元化棕地開發融資模式為棕地開發提供財政保障。政策建議適當提高城市用地容積率,優化土地容積率分配結構,變單一的用地功能為混合的用地功能 。靈活運用容積率轉移和獎勵政策,提高用地效率。在具體操作過程中,應注意科學合理地綜合確定基準容積率;賦予控制性詳細規劃中容積率的彈性;將綜合整治項目與容積率轉移及獎勵相結合。實現土地合理置換,優化用地結構。對于城市舊城區中普遍存在的布局混雜、空間利用效率低、價值不高的土地,應及時根據級差地租原理和城市經濟學規律進行置換。土地置換過程中不應僅考慮經濟效益,還應充分保證開放空間、城市綠地和配套公建?!觥觥觥觥龅胤綄嵺`案例呈貢“新城市主義”實踐 核心區再規劃中以小型街區取代巨型街區;以公交為導向進行混合利用土地開發; 運用多方主體參與的創新合作模式 ; 保證對市場規律的尊重上海無地招商實現土地置換 在中心城區發展“樓宇經濟”,并對郊區容積率低的工業園區進行二次改造。 改造過程中,對有多余土地的老企業進行增資擴容 ; 清退單位土地產值低、耗能高、污染重的企業●●●中國新型城鎮化的低碳發展路徑問題、策略與案例041110推行多管齊下的機動車交通需求管理政策。 具體包括以緊湊、混合的土地利用規劃減少出行需求;以各種經濟手段鼓勵公交和非機動車出行;以停車設施規劃和管理抑制機動車出行;以制度創新提高出行效率,優化機動車出行的時空結構;建立“低排放區” 以進行機動車管理等。建設慢行友好城市。鼓勵新能源汽車在公共和私人領域的使用。 地方政府應積極利用中央制定的有關優惠財政措施,落實地方購車、用車、能源補給多層次補貼政策,鼓勵地方新能源汽車市場的發展,也應鼓勵新能源汽車的研發和其產業的不斷壯大 。政策建議實施差異化公交優先發展戰略,理性推進大運量公交系統建設。首先,針對具體城市制定符合其自身特征和需求的公交優先發展路徑。其次,建設大運量公共交通系統時一定要經過充分的經濟可行性和環境影響評價論證。另外, 應注重交通和土地利用的綜合開發及交通線網的整合規劃。提升公交智能化運營水平和人性化服務水平。發展多模式一體化交通網絡,加強交通換乘系統建設。具體可通過整合大運量交通系統與常規公交線網和慢行線網,提供公交站點的小汽車和自行車停車換乘服務來實現 。城市交通重點問題分析很多中國城市都已大規模地投資公交設施的建設和規模的擴大,但依然難以抑制擁堵的蔓延。一些城市在軌道交通和 BRT 的建設規劃中盲目追求規模效應,而忽視了從自身條件出發地“適度發展”,也忽視了對公交系統的效益提升和服務水平改善。此外,中國城市交通體系整合中還需更多地關注“換乘”問題。大多數已開通軌道交通的城市中公交接駁比例都很低。 “換乘難”一方面是由于公交系統線網規劃不合理,另一方面是由于換乘環境和流線設計的不合理。機動車交通帶來的負面影響已越來越普遍,而中國城市的機動車交通需求管理政策僅限于幾個大城市所實行的“限行”“”限購“政策?;谑袌鰴C制的措施,包括停車需求管理和擁堵費等,還未充分開發。與此同時,中國慢行交通的建設也依然任重道遠。許多城市已開始嘗試交通規劃和實踐,但擁有慢行交通友好環境的城市仍是鳳毛麟角,慢行交通基礎設施匱乏、慢行者路權得不到保障、缺乏綠色出行理念等問題還普遍存在。據自然資源保護協會 2014 年中國城市步行評價報告,全國有相當一部分城市的步行環境堪憂?!觥觥觥觥觥龅胤綄嵺`案例深圳“公交服務指數”,“民意車廂”進社區“深圳市公交服務指數” 包括了對 3 種出行方式(公交、軌道交通、出租車)及 4 大環節(步行、候車、乘車、換乘)的公眾評價。該指數所反饋出來的問題直接作為交通管理與運營的改善重點;另外,深圳的三家公交特許經營企業每周將“民意車廂”開進一個社區進行業務咨詢和意見收集重慶公交網絡優化項目 按照“抽密、填疏、補空”的原則,修改公交覆蓋重復率高的線路,覆蓋服務不足的線路;采用一小時免費換乘政策;由第三方介入提供協調機制與技術咨詢深圳停車需求管理政策對中心區 1.2 萬個路邊停車位進行分類管理和收費的試點;并計劃實施路外停車場停車調節費的征收杭州多管齊下打造“自行車城市”名片 以“分區分類”手段引導非機動車在慢行區內出行;引入“規劃設計指引”概念;形成公共自行車的“杭州模式”完善的制度設計和政府主導、企業運作的模式?!瘛瘛瘛駬P州低碳化老城改造通過對老城中閑置地塊的更新開發,試驗擺脫舊城大拆大建的模式;改造項目過程中采用了參與式規劃設計,聽取了多方意見;同時,項目采用了低成本低碳技術使社區在冷熱能收集利用、水資源循環使用等方面能效最大化。和功能混合置換等手段,優化存量土地,并著重關注棕地和未利用地資源的合理開發利用;在城市交通方面,應轉變發展模式,注重多元一體化的內涵式發展與多管齊下的結構優化;在城市能源消費方面,應加強能源需求端的規劃與管理,以數據驅動節能建筑運行,并依托于可再生能源發展,實現能源清潔化。城市能源消費重點問題分析城市能源規劃發展滯后。 目前的城市能源規劃主要是基礎設施專項規劃,如電力規劃、燃氣規劃以及北方地區的集中供熱規劃。各個專項彼此獨立,缺乏對包括城市分布式能源、可再生能源利用的統籌;缺乏與城市空間規劃、發展規劃的協調和融合;城市層面并沒有一個綜合性的城市能源戰略規劃。同時,現有專項能源規劃仍沿用偏重能源供應、忽視需求側的節能的舊模式,造成巨大的能源浪費。城市能源管理數據化程度低。 盡管各級政府都建立了多種形式的能耗數據信息搜集管理平臺,搜集了海量的用能信息,但數據利用程度低,已公示的數據信息對市場的影響作用仍不夠明顯,也沒有引起公眾足夠的重視。其主要原因在于公示信息規格的不統一以及公式指標的籠統、不直觀。對于城市決策者而言,出于對公示數據質量的疑慮和對侵犯商業隱私的擔憂,往往缺乏動力更有效地推動數據公示。數據不充分利用就等同于浪費,更談不上調動全社會的智力資源分析數據、使用數據將能耗數據的價值發揮到極致了。地方實踐案例太湖新城基于需求側的能源規劃 通過對能源需求和可再生能源資源進行預測評估,制定出了可再生能源利用規劃方案及地塊指標、能源中心規劃方案;改變了傳統能源規劃的理念,從“供多少”變為“用多少”, 從能源使用方面限制城市能耗的無限制增長;規劃突破傳統城市能源規劃和管理模式,將能源指標分解引入地塊控制性指標內,并開發了城市能源管理與環境檢測系統?!?●政策建議加快需求側能源規劃的開發與實施。在規劃過程中,應明確能源對城市發展的限定條件和控制性因素,并以綜合能源規劃統籌和協調各項能源工程規劃。同時,在城市、城區、或者園區、社區等不同尺度,都應堅持需求側與供應側并重, 將需求側節能資源化。結合可再生能源和可利用能源資源的普查,以降低能源需求為前提,加大可再生能源的替代,最大化降低城區傳統能源的使用。數據驅動建筑節能運行。以建筑能效對標和信息公示為抓手,撬動市場力量推動公共建筑的節能運營和改造。梳理和利用已搜集的大型公共建筑用能信息,盡早開展能效對標和公示,及早發現和改進存在的問題,以推進數據質量的提升和用戶的商業隱私保護問題的有效解決。通過逐年推進,形成對標及公示的技術標準和細則,以數據信息披露為出發點,制定后續政策,對高能耗建筑設立分階段的要求,如審計、調適、改造等?!?●再造紙印制總結過去三十多年中國的城鎮化取得了舉世矚目的成就,但也帶來了巨大的危機和挑戰。反思過去,暢想未來,在環境和資源等條件約束的情況下,中國如何走出一條“以人為本、生態文明、綠色低碳”的新型城鎮化道路總的來看,在土地利用方面,應利用容積率提升中國新型城鎮化的低碳發展路徑問題、策略與案例0412131引言中國的城鎮化與碳減排引言中國的城鎮化與碳減排1本報告由五家國際非營利組織共同撰寫?;谖寮医M織在中國多地開展的推動城市可持續發展的合作項目,以及獲取的豐富第一手經驗,我們通過本報告聚焦中國的城鎮化,審視中國城市發展在土地利用、交通和能源消費方面的問題和誤區,分析和總結實踐案例和可借鑒的經驗教訓,提出幫助中國走向更可持續、以人為本、低碳、綠色的城鎮化道路的途徑和原則。本報告不求面面俱到,但求抓住關鍵問題進行較為深入的分析,為地方政策制定者有的放矢地解決問題提供有益參考。隨著中國經濟、社會和政治因素的驅動,中國城鎮化進程發展速度史無前例。全國城市人口比例從 1978 年的 18 上升至 2012 年的 521。目前,中國已經擁有全世界最龐大的城鎮人口7.58 億2,相當于 2.4 倍的美國全國人口或 9 倍多的俄羅斯人口。中國的城市數目由 1979 年的 216 個增加到了 2012 年的 658 個,其中 16個城市人口超過 5 百萬3。中國僅用 30 多年時間就達到英國 200 年、美國 100 年和日本 50 年才能實現的城鎮化水平。城鎮化帶來發展機遇,如促進居民消費、增加就業機會,從而刺激經濟增長。城鎮化也為人們對資源和能源集約高效利用提供平臺。城鎮化是中國政府堅持的一項長期發展戰略。高速的城鎮化也同樣會帶來嚴峻的挑戰。中國過去迅猛且較為粗放的城鎮化發展模式已經引發了諸多社會、經濟和環境問題。例如,一些地方開始出現規模大、閑置率高的“鬼城”,造成土地資源和基礎設施投入的嚴重浪費。同時,交通日趨擁堵,環境污染嚴重,成為城市揮之不去的夢魘,全國許多城市更是在近年出現“霧霾”現象。2011 年,中國小汽車保有量首次突破 1 億4,交通擁堵現象開始從大城市向中小城市蔓延。低密度的土地利用、快速的機動化、落后的能源使用效率使中國城市的碳足跡甚為可觀。此外,中國目前已經成為世界第一大碳排放國,2013 年的碳排放量達到 95.243 億噸5。2002 年以來,中國碳排放隨城鎮化率的升高呈高速度直線上升的趨勢,城鎮化率每增高 1 個百分點,碳排放量就增加 4.14 億噸6,且越來越多的碳排放份額來自于交通和建筑的能源消耗。 在當前氣候變化的大背景下,減少碳排放量是各國共同關注的議題。中國為減少碳排放所做的努力也是備受矚目的熱點。在 2011 年發布的氣候變化白皮書中,中國對世界做出了在 2005 年到 2020 年將減少 40-45 的單位 GDP 碳排放強度的承諾7。在 2014 年 11月 12 日發布的中美氣候變化聯合聲明中 , 中國首次正式提出 2030 年中國碳排放有望達到峰值,并將于2030 年將非化石能源在一次能源中的比重提升到 208。國家所提出的碳減排總體目標意味著低碳城鎮化勢在必行且迫在眉睫。同時,中國正處在城鎮化的上升階段。根 據 國 家 新 型 城 鎮 化 規 劃(2014-2020 年), 到2020 年中國常住人口城鎮化率將達到 60,戶籍人口城鎮化率將達到 45,將有 1 億左右農民入城。2030-2040 年進入城鎮化成熟期,屆時城鎮化水平將達 70左右9。也就是說,在未來的十幾到二十年間,中國還將保持高速的城鎮化率。大量的新增城市人口意味著建設與之匹配的住房、辦公樓、商場、道路、公交,休閑場所等等,而新增的人口活動與城市建設也就意味著碳排中國新型城鎮化的低碳發展路徑問題、策略與案例0415中國新型城鎮化的低碳發展路徑問題、策略與案例14放量的劇增。如何使城鎮化走上一條既能滿足城鎮化需求、達到經濟發展目標,同時又不會導致能源過度消耗與環境污染的道路,是中國當前城鎮化所面臨的重大挑戰。在尋求低碳城鎮化路徑的過程中,除了需要大力提高工業能效外,必須特別關注另外三個領域,即土地的集約高效利用、發展綠色交通、以及提高城市能源使用效率。土地利用土地是一切城市建設活動的基礎。而人多地少,耕地資源不足是中國的基本國情。擁有比美國多 5 倍人口的中國,人均可耕地面積卻只有美國的十分之一,也不到世界平均值的 43。要養活接近 14 億并仍將不斷增長的人口,中國浪費不起土地。截止至 2013 年,中國的耕地面積為 18.2 億畝,距離 18 億畝的國家耕地保護紅線僅一步之遙10。糧食安全和人地矛盾已成為可持續發展需要面對的巨大挑戰 。 然而,在土地資源稀缺的中國,土地城鎮化速度卻遠遠快于人口城鎮化。從 2003 年到 2012 年,中國城鎮建成區面積增長了 76.4,遠高于城鎮人口 50.5 的增長幅度11,使城市平均人口密度在過去十年間降低了約2512。同時,大量農地轉變為城市建設用地,導致耕地資源大量流失。有數據顯示,從 2003 年到 2012 年,中國建設用地所占用的耕地量相當于 20 個紐約市或 10 個倫敦市的土地面積13。不合理的土地利用不僅會直接導致植被流失和土壤碳匯功能減弱,而且容易將城市發展引上一條“高碳鎖定”的道路。城市建設天生具有時效長的特點,而且一旦建成則容易形成路徑依賴,需要巨大的成本來進行改動。例如,土地的無序擴張會導致城市邊界的蔓延,引起對基礎設施建設的大量投資和城市交通的機動化,進而增加城市活動對于化石燃料的依賴性??梢哉f,土地利用模式決定著一座城市的交通和建筑用能模式和碳排放1415。城市交通與土地利用方式密切相關的是城市交通。全球交通運輸部門在 2010 年貢獻了大致 23 的 CO2 排放量,而 40 的交通最終能源消耗來自于城市交通16。對于建造寬馬路、大廣場、低密度新城和各類園區的熱衷,在一定程度上推動了中國城市的快速機動化趨勢 , 導致了慢行交通的衰落。從 1980 年到 2010 的 20 年間,中國圖 1 1979 到 2008 年間中國耕地面積變化(來源歷年中國國土資源公報)的機動車保有量增長了 100 倍,2012 年達到了 2 億 5千萬輛17。 不同交通運輸方式的能源消耗和溫室氣體排放強度有很大的差異。交通結構直接影響交通行業溫室氣體排放,不合理的交通結構必然會導致交通擁擠、高能耗、高污染的問題,也嚴重影響城市的空氣質量。機動車數量的持續增長增加了城市中心城區的交通擁堵,導致交通 CO2 排放的增加。2009 年,中國首次成為世界最大的汽車生產和銷售國18。機動車尾氣已經成為中國碳排放的主要來源之一。近年來中國各級政府已經開始將發展公共交通放到了優先地位,這是非常重要和正確的做法。中國還將持續二三十年的快速城鎮化進程,必將伴隨著城市交通的快速發展和城市居民生活方式的轉變。未來,中國的城市交通究竟繼續向著機動化的方向發展,還是通過基礎設施和交通需求管理方面的措施,逐步形成更多元化的交通出行結構,扭轉機動化趨勢,鼓勵市民低碳的出行方式,對中國實現其低碳發展目標,對世界碳排放形勢都會造成重要影響。能源消費城市是大量而集中使用能源的地方,也因此是碳排放的主要源頭。在全球范圍內,城市的面積約占地表面積的 3,卻消耗了 75 的能源,排放了 60 至 70的二氧化碳,在發展中國家,這一比例更大。伴隨著經濟的高速發展及快速城鎮化,城市能源消費也經歷了飛速的增長。由于中國能源結構以煤炭為主,也就意味著需要不斷消耗化石能源來滿足城市的發展,由此造成城市環境日益惡化。為了應對氣候變化,引導城市走向低碳發展,過去十年里,中國政府重點圍繞工業、建筑和交通領域采取了一系列的節能減排措施。國家發展改革委、住房城鄉建設部、環保部等主管部門先后啟動了低碳城市、低碳生態城市及生態文明城市等試點,探索和尋找適合本土的發展模式。減少能源消費,提高城市能源利用效率是其中的重要內容。減少城市能源消費,實現低碳發展是復雜而又動態變化的問題,它與經濟結構、發展階段、生活水平、認知程度都有著千絲萬縷的聯系。在調整經濟結構、淘汰落后產能、提高用能效率、鼓勵可再生能源利用、發展綠色建筑、倡導低碳交通與綠色生活這些方方面面的既有工作基礎上,當前階段還應該跨越以部門、以行業為主導的節能行動,在城市層面進行規劃和統籌,同時,根據城市用能的變化趨勢和規律,適時調整政策,推動城市用能也由粗放的模式走向精細化和數據化,把節約和增效落實到實實在在的量上。 面對城鎮化的機遇和挑戰,我們應該反思過去不可持續的城市發展模式,總結經驗并調整方向。2014 年 3 月,國務院發布國家新型城鎮化規劃 2014-2020,決心走出一條有中國特色新型城鎮化道路。Ⅰ規劃明確指出“中國能源資源和生態環境面臨的國際壓力前所未有,傳統高投入、高消耗、高排放的工業化城鎮化發展模式難以為繼;隨著資源環境瓶頸制約日益加劇,主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮化快速發展的模式不可持續?!币蚨?,要轉變原來的模式,必須要走一條“優化布局、集約高效、生態文明,綠色低碳”的新道路。我們有理由相信中國的城鎮化可以很快轉向低碳模式嗎中國的城市需要把握什么機會解決什么問題本報告從土地利用、交通、城市能源三個方面闡述目前發展現狀和未來趨勢,審視中國城市發展中的認識誤區、易被忽視的問題,發現和總結萌生于中國本土的積極實踐的經驗教訓,并就如何突破現有困境,有的放矢地促進中國城市向更以人為本、更低碳的城鎮化發展道路提出建議。Ⅰ除了“人的城市化”、“”和“環境友好”,新型城鎮化規劃還強調城鎮化與工業化同步、信息化和農業現代化。中國新型城鎮化的低碳發展路徑問題、策略與案例0416172鳥瞰上海 ?Gin Gong土地利用2土地利用2.1 城市土地利用的現狀與趨勢過去的三十多年間,中國城市建設用地規模持續擴大,特別是進入工業化和城鎮化快速發展的九十年代中期以來,土地城鎮化的速度快于人口城鎮化的速度。從1996 年到 2013 年,全國城市建成區面積從 20214 平方公里增加到 47855 平方公里,增長了近 2.4 倍;而同期城鎮人口數增加了 1.96 倍22。2005 至 2013 年,年均建設用地增速達到 7.6223。中國城市用地的擴張主要是靠犧牲耕地來實現的。從 1996 年到 2003 年的短短七年間,中國耕地面積就減少了 1 億畝24。在農用地轉為建設用地的過程中,超計劃用地、違法違規用地現象較為嚴重。據國土資源部調查,2008 年度衛星遙感圖片執法檢查的 172 個城市中,有46 個城市違規占用耕地,而違規耕地占新增建設用地面積的比例超過 1525。同時,由于環境污染、耕作強度大、水土保持不力等原因,中國的耕地退化現象嚴重。據農業部門估算, 全國中低產田占耕地總面積達 7326。不斷減少和退化的耕地給有 13 億人口的中國造成嚴重的糧食安全隱患。盡管中國耕地資源稀缺,但城市建設用地卻浪費嚴重。首先是土地閑置問題普遍。據全國土地利用變更調查,截至 2005 年,全國城鎮規劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近 26.67 萬公頃,相當于現有建成區用地總量的 827。 1999 至 2004 年間,全國房地產開發商共購置土地超過 14 萬平方公里,但實際開發只有不到 8萬平方公里,開發率只有 56.528。用地粗放現象在各類園區中尤為突出。據記者 2015 年 1 月在黑龍江、內蒙古、湖南、重慶等地采訪發現,工業園區占建設用地擴張的比重日益增加,多地存在“多圈少建、圈而慢建或不建”的現象29。雖然國家有規定,對于未動工建設滿兩年的地塊可無償收回使用權,但上述記者采訪時得知,往往是政府催一次,企業就動一點,使得園區政府無法準確認定土地就是閑置,因而收回土地難度較大。這種‘圈而慢建’的方式讓政府很為難。2012 中國國土資源公報顯示,2012 年全國批準建設用地 6152 平方公里,其中工礦倉儲用地達到建設用地總面積的 41,主要用途是建設各級工業園區30。城市土地未能高效利用的另一個表現是平均容積率偏低。從 2012 年中國城市房屋建筑總面積與城市建成區總面積的統計數據看,中國城市的平均容積率在 0.7 左右31。但有專家估計這一指標只有 0.3-0.6,遠低于發達國家城市通常在 1 以上的水平32。而國土資源部土地整治中心于 2014 年 5 月出版的土地整治藍皮書中測算,中國城市平均容積率只有 0.3,認為城鎮建設用地至少還有 40 挖掘潛力33。此外,區域間和城鎮內部土地利用結構不合理也造成土地的浪費。各地城鎮化過程中盲目擴大城鎮規模、惡性競爭壓價出讓土地現象普遍34, 致使區域性基礎設施重復建設、土地利用粗放浪費。同時,城鎮內部土地利用結構中工業用地比例過高。按國際經驗,城市用地構成中 , 工業用地所占比重一般不要超過 15, 居住用地一般占 3545, 道路廣場和綠地均約為 81535。但中國城市工業用地比重普遍偏高,居住用地比重偏低,中國新型城鎮化的低碳發展路徑問題、策略與案例0419中國新型城鎮化的低碳發展路徑問題、策略與案例18道路廣場和公共綠地所占比重也僅分別位于合理區間的下限(表 1)。 表 1 2005 年全國及不同地區城市用地結構區域 居住用地公共設施用地工業用地對外交通用地道路廣場用地市政公用設施用地綠地全國 31.8 12.3 21.7 5.4 9.9 3.4 9.5東部地區 31.2 11.4 23.2 5.6 10.1 3.2 9.8中部地區 30.8 14.0 20.6 5.4 10.2 4.2 9.1西部地區 32.6 13.9 18.5 5.4 9.5 3.7 9.4東北地區 34.6 10.1 22.5 4.8 8.8 2.7 9.5(資料來源劉新衛等,200836)城鎮化過程中土地利用效率低下的問題幾十年來沒有得到根本性的解決。盡管早在 1998 年修訂的土地管理法中,就將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確定為基本國策,并陸續出臺了土地管理法實施條例、基本農田保護條例等法規,但其后的實踐并不理想。2004 年國家開始清理整頓各類開發區,起到了一定的遏制作用。2008 年,國務院進一步頒布關于促進節約集約用地的通知,提出以規劃合理布局,強化法律政策,運用經濟手段,促進技術標準編制等措施來保障節約集約用地。各地大建各類園區的勢頭有所減弱,但是中國大多數城鎮的發展仍然沒有擯棄粗放擴張的模式,地方政府的財政也繼續嚴重依賴賣地的收入。2013 年 12 月召開的中央城鎮化工作會議為扭轉這一趨勢創造了新契機。會議提出的六大任務中,專門一項是要求提高城鎮用地利用效率。2014 年 4 月國務院又出臺了國家新型城鎮化規劃 2014-2020,進一步強調了要節約和集約使用好土地,使土地的經濟效益、環境效益和社會效益都能得到提高。中央政府已經更加明確了城鎮化中土地要高效節約利用的政策方向,也將分稅制和土地政策的改革列入計劃,目標是減少地方政府對“土地財政”的依賴。各地將如何讓土地高效利用的原則在城市建設中得到真正體現,令人拭目以待。在本報告的低碳與環境主題下,我們認為提高土地利用效率需要特別關注兩個問題,厘清思路城市密度問題、及平衡開發需求與保護自然的問題。下節對此分別加以討論。2.2 重點問題分析① 高密度城市不一定擁擠和混亂在人口大國的中國,提起城市密度,難免會讓人聯想到擁擠和混亂,甚至聯想到今年初上海外灘的踩踏悲劇。中國人多,個人空間偏小,所以公眾對密度的感覺偏負面是可以理解的。但是在推進新型城鎮化時,必須改變過去粗放浪費的土地利用方式,集約和節約的使用土地是必須要做到事情。因此我們需要討論城市密度??梢詮亩鄠€視角談密度,例如人口、就業、資本、建筑等。對于本章關注的土地利用問題,我們從人口密度和建筑密度兩個角度來審視。一個城市的 平均人口密度 常用單位城市建成區面積上的常住人口數來表示。表 2 列出了全球平均人口密度前 25 名的城市,中國的深圳、上海、廣州、和北京分別名列第 12、14、17、19 名。盡管這種平均統計數據不能準確反映一個城市的不同區域和在不同時段的實際情況,但表 1 仍然可以告訴我們中國大多數城市的平均人口密度并不高,因為僅四座城市進入前 25 名;同時,中國入圍的四個大城市與表中其他經濟較發達的城市比較,也沒有過高的人口密度??梢钥吹?,馬尼拉、首爾、開羅等知名繁華大都市