新疆維吾爾自治區電力體制改革綜合試點方案

1附件2新疆維吾爾自治區電力體制改革綜合試點方案為貫徹落實中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發〔2015〕9號）及相關配套文件精神，深入推進新疆電力體制改革，結合我區實際，特制定本方案。一、開展電力體制改革的必要性和緊迫性新疆是國家重要的綜合能源基地，是國家確定的“三基地一通道”，在全國能源戰略開發中具有特殊重要的戰略地位?！笆濉币詠?，在自治區黨委、人民政府正確領導下，新疆電力工業實現了快速發展。一是電力供應保障能力全面提高。2015年全區聯網發電裝機達到6608萬千瓦，同比增長28.2。尤為可喜的可再生能源發電裝機快速增長，占到總裝機的42.3；發電量達到2118億千瓦時，同比增長16.4。電網建設全面加快，形成了東至哈密、西至伊犁，南至喀什的750千伏主網架結構，以及西北聯網兩條750千伏通道。建成哈密南鄭州±800千伏特高壓直流輸電工程，開工建設準東華東（皖南）±1100千伏特高壓直流輸電工程?！敖娡馑汀彪娏垦杆僭黾?，2015年全年外送電量288億千瓦時，同比增長64.3。二是電力普遍服務水平得到提高。通過農網改造和農電管理體制改革等工作，農村電力供應能力和管理水平2明顯提升，農村供電可靠性顯著增強，基本實現城鄉用電同網同價，無電人口用電問題全面解決。三是多元化市場體系初步形成。在發電方面，形成了多層面、多種所有制、充分競爭的發電業務投資主體，充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用。四是電價形成機制逐步完善。在發電環節實現了發電上網標桿價，在輸配環節逐步核定了輸配電價，在銷售環節出臺峰谷分時電價、差別電價、懲罰性電價等政策。五是電力市場化交易和監管不斷推進。相繼開展了競價上網、大用戶與發電企業直接交易等方面的試點和探索，2015年共有24家發電企業和88家電力用戶參與電力直接交易試點，交易電量46億千瓦時。同時，電力行業發展還面臨著一些亟需通過改革解決的問題。一是交易機制缺失，資源利用效率不高。售電側改革競爭機制尚未建立，發電企業與用戶之間市場交易有限。二是價格關系沒有理順，市場定價機制尚未完全形成?，F行電價管理仍以政府定價為主，電價調整往往滯后成本變化，難以及時合理反映用電成本、市場供求狀況等。三是自備電廠裝機規模大，系統調峰能力不足。四是可再生能源開發利用面臨困難，市場消納能力不足?？稍偕茉窗l電保障性收購制度沒有完全落實，新能源和可再生能源發電無歧視、無障礙上網問題未得到有效解決，棄風、棄光現象日益突出。2015年全年棄風電量71億千瓦時，棄風率33；棄光電量15億3千瓦時，棄光率25。電力體制改革工作關系經濟發展、群眾生活和社會穩定，進一步深化新疆電力體制改革，是自治區黨委、人民政府的重大決策部署，是積極推動能源生產和消費革命的重要舉措，是適應經濟發展新常態、轉變電力發展方式的迫切需要，是發揮市場配置資源決定性作用、構建電力市場體系的必然選擇。新疆作為“絲綢之路經濟帶核心區”以及國家“三基地一通道”綜合能源基地，積極推進電力體制改革，通過改革激發發展活力，對于推動電力工業持續健康發展，促進新疆經濟發展、社會穩定和長治久安具有重要意義。二、總體要求（一）指導思想貫徹落實黨的十八大，十八屆三中、四中和五中全會精神，深化落實自治區黨委八屆十次全委（擴大）會議、自治區黨委經濟工作會議精神，按照中央進一步深化電力體制改革的總體部署，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，立足新疆實際，以國家“三基地一通道”建設為載體，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構，著力推進電價改革，有序放開輸配以外的競爭性環節電價，理順電價形成機制；著力推進電力市場建設，完善市場化交易機制；著力培育多元市場主體，促進公平競爭；著力強化科學監管，保障電力安全、清潔、高效可持續發展，4逐步打破壟斷，有序放開競爭，構建“有法可依、政企分開、主體規范、交易公平、價格合理、監管有效”的市場機制，形成具有競爭活力、較為完善的現代電力市場體系。（二）基本原則1．市場配置、政府調控。發揮市場配置資源的決定性作用，促進有效競爭。加強政府宏觀調控，有效發揮政府在規劃、政策、標準和監管等方面作用，保護電力投資者、經營者、使用者的合法權益和社會公共利益，促進電力事業健康發展。2．安全可靠、提高效率。遵循電力商品的技術經濟規律，在保障電力系統安全穩定運行和電力可靠供應的前提下，不斷提升電力應用技術水平和電力系統運行效率。3．市場競爭、保障民生。著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局，在改革發電側、售電側、用戶側充分有效競爭的同時，保留必要的公益性、調節性發用電計劃，完善階梯價格機制，確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電價格相對穩定，有效保障電力公共服務。4．節約能源、減少排放。積極開展電力需求側管理和能效管理，完善有序用電和節約用電制度，提高發展質量和效率，提升可再生能源發電和分布式能源系統發電在電力供應中的比例，促進經濟結構調整、能源結構優化、節能減排和產業升級。5三、主要目標完成電力市場框架方案設計；完成輸配電價核定，基本實現公益性以外的發售電價由市場形成，形成電力市場化定價機制；完成相對獨立交易機構的組建和交易平臺的建設與運行，明確市場準入標準和交易規則；完善電力直接交易機制，工商業領域電力直接交易全面放開；開展售電業務放開試點，形成發電側、售電側主體多元、充分競爭的市場格局；跨省跨區市場化電力直接交易份額進一步擴大，形成運轉高效、具有全國競爭力的現代電力市場。四、重點任務（一）推進輸配電價改革1．開展輸配電價摸底測算。全面調查電網輸配電資產、成本和企業經營情況，結合自治區經濟社會發展、能源基地建設、產業結構優化升級對電網建設的需求，深入分析輸配電價管理中存在的主要矛盾和問題；摸清現有各類用戶電價間、各電壓等級間的電價交叉補貼現狀，研究探索電價交叉補貼額度平衡補償機制；調查各電壓等級電量傳導比例、電能損耗水平等。按照國家有關輸配電價改革和輸配電定價成本監審有關規定，根據自治區電網及電力用戶實際需求情況和電網企業提供的基礎資料，開展輸配電價成本調查及各電壓等級輸配電價水平測算。牽頭部門自治區發展改革委6配合部門國網新疆電力公司2．做好輸配電價成本監審。按照國家發展改革委、國家能源局輸配電定價成本監審辦法（試行）（發改價格〔2015〕1347號）規定，在國家發展改革委統一組織下，結合自治區發展實際，明確自治區輸配電定價成本監審范圍，科學合理核定輸配電成本費用，完成自治區輸配電定價成本監審工作。牽頭部門自治區發展改革委配合部門國家能源局新疆監管辦公室，國網新疆電力公司3．建立電力普遍服務補償機制。結合新疆地域遼闊、負荷分散、輸電線路長、線路損耗大、輸電成本高的實際，積極爭取國家支持建立電力普遍服務補償機制，對政策性虧損進行補償。同時，改革不同種類電價之間的交叉補貼，按照保障民生、合理補償、公平分擔的原則，逐步減少工商業內部交叉補貼，妥善處理居民、農業用戶交叉補貼。牽頭部門自治區發展改革委配合部門自治區財政廳、國網新疆電力公司4．制定輸配電價改革試點方案。在國家發展改革委、國家能源局審核同意自治區輸配電定價成本監審意見后，按照“準許成本加合理收益”原則確定電網準許總收入和分電壓等級輸配電價。妥善處理電價交叉補貼，建立平衡賬戶機制；7逐步完善輸配電價體系，研究完善相關配套政策措施。制定自治區輸配電價改革試點方案。牽頭部門自治區發展改革委配合部門國家能源局新疆監管辦公室，國網新疆電力公司（二）推進電力交易機構建設1．成立新疆電力交易中心。組建股份制新疆電力交易中心，對現有的交易中心進行股份制改造，將原來由電網企業承擔的交易業務與其他業務分開，明確工作界面和工作流程，搭建公開透明、功能完善的電力交易平臺。既要考慮當前新疆地區國網、兵團、石油、水利等多個電網投資主體各自擁有獨立供電營業區的客觀實際，為將來構建統一的輸配電網體系奠定基礎，又要兼顧電力用戶（售電公司）、獨立輔助服務提供商和第三方的利益訴求，嚴格按照中發9號文件及其配套文件精神統籌推進各項組建工作。牽頭部門自治區經信委配合部門國家能源局新疆監管辦公室，自治區發展改革委，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業2．明確交易機構職能。交易機構在新疆能源監管辦和新疆自治區電力管理部門的監管下為市場主體提供規范、公開、透明的電力交易服務，主要負責電力交易平臺的建設運營和維護、市場交易主體的注冊管理、組織和管理各類電力8市場交易、提供電力交易結算依據及相關服務、監視和分析市場運行情況、披露和發布信息、參與擬定電力市場交易規則并配合進行分析評估、按規定收取交易相關費用。牽頭部門自治區經信委配合部門國家能源局新疆監管辦公室，自治區發展改革委，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業3．成立市場管理委員會。組建由電網企業（包括國網新疆電力公司、兵團主要電網企業、以及石油和水利區域電網企業）、發電企業、售電企業、電力用戶按類別選派代表組成的新疆電力市場管理委員會，實行按市場主體類別投票表決等合理議事機制，主要負責研究討論交易機構的章程、交易和運營規則，協調電力市場相關事項等。國家能源局新疆監管辦公室，自治區發展改革委、經信委等相關部門可派員參加市場管理委員會有關會議。市場管理委員會審議結果經審定后執行，國家能源局新疆監管辦公室和自治區發展改革委、經信委等相關部門可以行使否決權。牽頭部門自治區經信委配合部門國家能源局新疆監管辦公室，自治區發展改革委，電網企業，售電企業，發電企業（三）建立和完善電力市場交易機制1．研究制定電力市場交易基本規則。根據國家關于電力市場交易的基本規則、規范，結合新疆實際確定市場準入、9市場注冊、市場運行、競價交易、交易合同、交易結算、安全校核、阻塞管理、緊急事故處理、市場干預、信息披露等基本規范。牽頭部門國家能源局新疆監管辦公室配合部門自治區發展改革委、經信委，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業2．制定并完善中長期電力市場交易機制。完善電力直接交易規則、發電權替代交易規則、發電廠并網運行管理實施細則和并網發電廠輔助服務管理實施細則、自備電廠參與電網調峰實施細則等，建立新疆區域統一、各市場主體（包括售電公司）參與的電力交易機制；探索建立和開展跨省跨區電力直接交易試點、跨省跨區發電權替代交易試點、調峰等輔助服務補償市場化機制，可再生能源參與市場競爭機制等。牽頭部門國家能源局新疆監管辦公室配合部門自治區經信委、發展改革委，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業3．制定電力市場交易監管辦法。開展新疆電力市場建設研究，出臺電力市場建設方案，根據市場建設方案和規則，制定市場交易監管辦法，履行電力市場監管職責，對市場主體有關市場力、公平競爭、電網公平開放、交易行為等情況實施監管，對電力交易機構和調度機構公開透明、公平運作、10規范運營等情況實施監管。牽頭部門國家能源局新疆監管辦公室配合部門自治區發展改革委、經信委，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業4．搭建電力市場交易技術支持系統。根據電力市場交易系統建設方案，由交易機構負責建設場內集中交易系統硬件，開發相關軟件，完善現有的市場交易支持系統，建設電力市場信息發布平臺，建立系統運行維護技術支持體系，確保電力交易及相關信息系統安全穩定運行，為啟動現貨市場運行提供條件。牽頭部門國家能源局新疆監管辦公室配合部門自治區發展改革委、經信委，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業5．探索建立電力市場信用體系。探索建立電力市場交易信用系統和信用評價體系，將市場主體、從業人員信用記錄納入統一的信息平臺。建立健全守信激勵和失信懲戒機制，加大對不履約、欠費、濫用市場力、不良交易行為、電網歧視、未按規定披露信息等失信行為的監管力度，必要時可實施限制交易或強制性退出。充分發揮第三方征信機構在電力行業信用體系建設中的作用，參與自主交易的電力市場主體應向政府引入的第三方征信機構備案。牽頭部門國家能源局新疆監管辦公室11配合部門自治區發展改革委、經信委，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業（四）有序推進發用電計劃改革1．建立優先購電制度。確定優先購電的適用范圍，保障全區第一產業用電，第三產業中的重要公用事業、公益性服務行業用電，以及居民生活用電享有優先購電權。開展有序用電工作，有效保障供需緊張情況下居民等用電需求不受影響。列入優先保障序列的用戶，原則上不參與限電，近期不參與市場競爭，納入用電計劃。牽頭部門自治區經信委配合部門國網新疆電力公司、國家能源局新疆監管辦公室、售電企業、發電企業2．建立優先發電制度。以資源開發可持續、生態環境可持續為主要依據，堅持節能減排和清潔能源優先上網的原則，確定自治區優先發電的適用范圍，對發電機組進行優先等級分類，合理確定優先發電順序，并逐年進行動態調整。合理測算計劃電量，留足保障性計劃空間，逐步縮減發電計劃。牽頭部門自治區經信委配合部門自治區環保廳、國網新疆電力公司、國家能源局新疆監管辦公室、售電企業、發電企業3．制定放開發用電計劃實施方案。結合全區電力市場12體系建設推進情況，制定放開發用電計劃實施方案。通過市場化交易方式，完善電力安全的應急保障機制，實現電力電量平衡從計劃手段為主平穩過渡到以市場手段為主，并促進節能減排。在有序放開發用電計劃的過程中，充分考慮企業和社會的承受能力，保障基本公共服務的供給。牽頭部門自治區經信委配合部門自治區環保廳、國網新疆電力公司、國家能源局新疆監管辦公室，售電企業，發電企業（五）推進售電側改革1．培育多元化售電主體。制定新疆售電側改革試點方案，積極培育多元化的市場競爭主體，向社會資本放開售電業務，賦予用戶更多的選擇權，提升售電服務質量和用戶用能水平，形成有效的市場競爭結構和市場體系。創新售電業務市場準入機制，以注冊服務代替行政審批。牽頭部門自治區發展改革委配合部門自治區國資委、經信委，國家能源局新疆監管辦公室，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業2．實施園區型售電主體直接交易試點。在高新產業園區、經濟技術開發區、循環經濟園區、跨境經濟合作區、邊境經濟合作區、保稅區等各類園區中，以及在兵團團場，選擇有參與意愿并符合準入條件的，組建獨立的售電公司，開展園區型售電主體直接交易。13牽頭部門自治區經信委配合部門自治區發展改革委、國資委，國家能源局新疆監管辦公室，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業3．鼓勵社會資本投資增量配電業務。鼓勵以混合所有制方式發展增量配電業務，探索社會資本投資配電業務有效途徑，以高新產業園區、經濟技術開發區、循環經濟園區、工業園區及獨立工礦區等為重點，有序向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務。同時，社會資本投資增量配電網控股的，在取得供電業務許可后即擁有配電網運營權，在供電營業區內擁有與電網企業相同的權利，并切實履行相同的責任和義務。國網新疆電力公司以外的存量配電資產視同增量配電業務，按照實際覆蓋范圍劃分配電區域。牽頭部門自治區發展改革委配合部門自治區國資委、經信委，國家能源局新疆監管辦公室，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業（六）提高系統消納新能源能力和清潔能源利用率1．積極促進可再生能源和資源綜合利用電力消納。在保障電網安全穩定和民生的前提下，全額安排可再生能源發電，優先預留水電、風電、光伏發電等可再生能源機組和熱電聯產、余熱余壓余氣發電、燃氣和煤層氣（瓦斯）發電等資源綜合利用機組發電空間，鼓勵可再生能源和資源綜合利用發電項目優先與用戶直接交易。14牽頭部門自治區經信委配合部門自治區環保廳、國網新疆電力公司、國家能源局新疆監管辦公室，發電企業2．建立完善調峰補償市場化機制。在現有火電機組深度調峰交易的基礎上，進一步修改完善相關規則，通過多種方式加大調峰補償力度，通過雙邊協商或市場化招標等方式確定參與調峰交易雙方。牽頭部門國家能源局新疆監管辦公室配合部門自治區經信委，國網新疆電力公司、售發電企業（七）加強和規范自備電廠管理1．規范自備電廠建設管理。從強化規劃引導、發展循環經濟、延伸煤電產業鏈等方面，規范自備電廠準入標準，自備電廠的建設應符合國家能源產業政策和電力規劃布局要求，嚴格執行國家節能和環保排放標準。裝機明顯冗余地區，原則上不得新（擴）建自備電廠項目。牽頭部門自治區發展改革委配合部門自治區經信委、自治區環保廳、國家能源局新疆監管辦公室，國網新疆電力公司，售電企業，發電企業2．強化自備電廠運營管理。自備電廠應公平承擔社會責任，履行相應義務，參與電網調峰。探索以市場化方式逐步代替系統備用費的機制。15牽頭部門自治區經信委配合部門自治區財政廳、國家能源局新疆監管辦公室、國網新疆電力公司、發電企業（八）加強電力統籌規劃和科學監管1．建立電力規劃統籌協調機制。建立政府部門和企業間、地方和兵團間規劃的橫向協調機制，做好“十三五”全區電力發展規劃編制工作，同步組織編制規劃環境影響報告和水資源評價報告，協調發展所需的資源和環境承載能力。電力行業污染物排放要符合區域排污總量控制、超低排放等相關要求，對自治區電力發展的重大問題展開專項研究，明確環境質量改善的目標，根據環境目標和資源環境承載力，明確全區（重點區域）電力行業對污染排放的貢獻值上限，科學調控電力發展的規模和布局，提升電力規劃編制的科學性和及時性。牽頭部門自治區發展改革委配合部門自治區經信委、環保廳、水利廳，國家能源局新疆監管辦公室，國網新疆電力公司，石油和水利電網企業，發電企業2．加強電力行業及電力市場科學監管。加強電網公平接入、電網投資行為、成本及投資運行效率監管。切實保障新能源并網接入，促進節能減排，保障居民供電和電網安全可靠運行。對市場主體有關市場操縱力、公平競爭、電網公16平開放、交易行為等情況實施監管，對電力交易機構和電力調度機構執行市場規則的情況實施監管。創新監管模式，健全安全監管機制，不斷夯實安全生產基層基礎，提高電力系統安全可靠運行水平。建立市場主體信用評價制度，強化信用評價結果應用，有效防范市場風險。加強和完善行業協會自律、協調、監督、服務的功能，充分發揮其在政府、用戶和企業之間的橋梁紐帶作用。牽頭部門國家能源局新疆監管辦公室配合部門自治區經信委、國網新疆電力公司五、保障措施（一）加強組織領導參照國家電力體制改革領導小組機制，成立由自治區人民政府分管領導任組長，自治區相關部門為成員的自治區電力體制改革領導小組。領導小組主要負責認真貫徹落實中發9號文件、自治區黨委八屆十次全委（擴大）會議、自治區黨委經濟工作會議精神，全面統籌協調推進自治區電力體制綜合改革工作，具體組織實施電力體制改革工作。領導小組辦公室設在自治區發展改革委，具體牽頭負責全區電力體制改革日常工作。（二）穩妥有序推進電力體制改革是一項系統性工程，也是利益結構的再調整。要在各方共識的基礎上有序、有效、穩妥推進。逐步擴17大輸配電價改革試點范圍，對售電側改革、組建相對獨立運行的電力交易機構等重大改革事項先行試點開展，在總結試點經驗的基礎上再全面推開。（三）嚴格監督考核將電力體制改革作為促進自治區經濟發展、保障民生的重大任務，電力體制改革領導小組辦公室要制定實施目標責任制和績效考核制度，依據法律法規和監管要求加強日常督促檢查，確保各項改革試驗任務的順利完成。（四）及時總結經驗對電力體制改革工作成效進行跟蹤評價，開展季度及年度評估，及時總結改革經驗和不足，不斷深化全區電力體制改革工作。