國際航空碳抵消和減排計劃 — 實施挑戰.pdf

國 際 民 用 航 空 組 織 A40-WP/228 EX/88 2/8/19 工 作 文 件 大會 第 40 屆會議 執行委員會 議程項 目17 環境 保護 國 際航 空碳 抵消 和減 排計劃CORSIA ） 國際航空碳抵消和減排計劃 實施挑戰 由 印度 提出 執行摘要 印度航 空市 場正 在高 速增 長，這 種增 長最 終也 將造 成環境 挑戰 ，最 重要 的是 導致碳 排放 的增 加。 本文論 述國 際民 航組 織為 實現國 際民 用航 空的 碳中 和增長 而制 定的 全球 基于 市場措 施“ 國際 航空 碳抵 消和減 排計 劃CORSIA” 的實施 情況 。 本 文指出 許多國 家在滿 足民 航組織 關于在 其國內 順利 實施國 際航空 碳抵消 和減 排計劃CORSIA 方面將 面臨 或預 期遭 遇的 各種挑 戰。 行動 請大 會 a 同意通 過全 球基 于市 場措 施減少 排放 ； b 請 理事會制 定選擇 排放單位 的標準， 這些標 準應簡單 、符合成 本效益 ，并對發 展中國家 的飛 機運營 人具 有一 定程 度的 靈活性 ； c 請理事 會更明確地闡明 與國際航 空碳抵消和減排 計劃CORSIA 下 的法律規定和執 法行動有 關的標 準和 建議 措施 ，以 協助各 國確 保國 際航 空碳 抵消和 減排 計劃 的適 當實 施； d 請 理事會不 要求運 營人遵守 各個地區 機制下 的不同減 排要求， 并且只 有一項全 球基于市 場的 措施來 解決 國際 航空 的排 放問題 ，以 真正 實現 國際 民航組 織碳 中和 增長 的理 想目標 。 戰略目 標 本工作 文件 涉及 戰略 目標E － 環境 保護 財務影 響 無需額 外資 源 參考文 件 國際民 航組 織附 件16 第IV 卷 國際 航空 碳抵 消和減 排 計劃CORSIA 大會第A39-3 號決議 國 際民航 組織 關于環 境保 護 的持續 政策 和做法 的綜 合 聲 明 － 全 球基 于市 場的 措施GMBM計劃 A40-WP/228 - 2 - EX/88 1. 引言 1.1 不斷增 長的航 空市場 極大 地促進 了一個 國家的 經濟 發展， 但也不 可避免 地造 成環境 挑戰， 導 致全球氣候 變化。意識到氣候變化的 威脅， 有必要對可持續的 低碳發展進行投資， 以緩 解全球氣候變 化日益 加劇 的關 切。 盡管 這個行 業在 全球 排放 量中 所占的 份額 不到 2 ， 但在 控 制它 對全 球溫 室氣體排 放方面 有著 巨大 的前 景。 1.2 國 際民 航組 織為 實現 其理想 目標 通過 了國 際航 空碳抵 消和 減排 計劃CORSIA ， 它是 首個 著 眼于實 現國 際民 用航 空碳 中和增 長的 碳抵 消方 案。 國際民 航組 織的 這一 舉措 于 2019 年 1 月 1 日 生效， 它得到 航空 業界 的普 遍歡 迎。 2. 討論 2.1 監測、 報告 和核 查MRV 2.1.1 根 據國 際航空 碳抵消 和減排 計劃 ，國家 必須監 測和維 持運 營國際 航線所 產生的 大量 燃料消 耗清單。然 而， 最常見的制約因素包 括缺乏足夠的數據存檔和 管理能力、質量控制程序 應用不足和沒 有使用評估 此類數據的不確定性的方 法?？紤]到巨大數據管理 的挑戰， 國際航空碳抵消 和減排計劃下 的報告 要求 也應 為國 際航 空碳抵 消和 減排 計劃 的實 施提供 足夠 的靈 活性 。 2.1.2 此外，在2021 年至2029年期 間 ，將適 用100的部 門方 法 ，這 意味 著抵消 要求 的計算將 僅基 于給定年份 該部門的全球平均增長率 系數。這將對在全球排放 增長中所占份額很小的航 空公司產生巨 大影響， 特 別是對發展中國家運營的 航空公司。因此， 在計算 運營人的抵消要求時， 顯 然需要向發展 中國家 的這 些運 營人 提供 激勵措 施。 2.1.3 查 明營 運非定 期航班 的航空 公司 是否符 合國際 航空碳 抵消 和減排 計劃的 規定將 是一 個巨大 挑戰。像印 度這樣的國家， 有許多營 運不定期航班的飛機在國 際航線上飛行。由于運營 國際航線的不 確定性 ，閾值 可能 會隨 時超 過 ， 因此 很難 跟進 這些 航空公 司的 運營 。 2.2 排放單 位標 準EUC 2.2.1 國 際民 航組織 國際 航空碳抵 消和 減排計 劃的 碳抵消計 劃將 國際航 空排 放限制在2020 年的 水 平 ， 因此， 飛機運營人需要抵消它們 無法通過技術和運營措施 減少的排放。具體而言， 航空公司需使 用國 際航空碳抵消 和減排計劃 來抵消超過2019 年和2020 年設定 的平均排放量基線 的排放量。抵 消包括 支付在 世界 其他 地方 的減 排費用 ，這 是一 個有 吸引 力的選 擇， 因為 它允 許以 更低的 價格 進行 減排 。 2.2.2 根 據國 際航空 碳抵消 和減排 計劃 的規定 ，飛機 運營人 必須 通過購 買和取 消碳單 位的 方式來 抵消其排放 增長。不過， 國際民航組 織至今尚未最終確定符合 這項計劃的碳抵消單位的 類型。然而， 如果任何有 關合格的抵消類型或年份 的限制可能會降低其可用 性并隨之增加市場上此類 單位的成本。 這將最 終導 致符 合國 際航 空碳抵 消和 減排 計劃 的要 求的成 本增 加。 - 3 - A40-WP/228 EX/88 2.2.3 目前 ， 聯合國 清潔發 展機制 提供 大約20 億個正 在流通 的碳 抵消單 位。如 果這些 清潔 發展機 制項目被允許用于 這個計劃下的碳抵消， 它 們的數量將遠遠超過飛機 運營人對抵消的需求。另一方面， 限制符合國際航空 碳抵消和減排計劃的條件 的清潔發展機制單位的數 量于高度符合環境完整性的單位， 則將嚴 重限 制抵 消供 應量 。 2.3 商用、 法律 和監 管挑 戰 2.3.1 缺乏 實施國際航空 碳抵消和減 排計劃的標準 和建議措施 的法律指導將 對監管機構 產生風 險 ， 因為監 管機構可能會要求飛機所 有人對不遵守國際航空碳 抵消和減排計劃的情事負 責。如果飛機 運營人不依 照抵消要求取消適當的排 放單位， 目前仍不清楚一 個締約國將對這個違反規 定的運營人采 取什么行動 。此外， 如果運營人在申 報破產后未能取消足夠數 量的合格排放抵消單位以 支付其現有義 務，也可 能產 生法 律和 財務 后 果。 2.3.2 國際 航空碳抵消和 減排計劃的 合規挑戰之一 是在未確定 航班運營人的 情況下確定 誰應對 該計劃的合規負責。如果 民航組織的指定代碼和空 運運營人許可證AOC 的 持有人不能很容易確定的 情況下， 則 國際航空碳抵消和減排計 劃的合規要求將由航空器 注冊文件確定的飛機所有 人承擔。如果 運營人未能 提交排放監測計劃和年度 排放報告， 其國際航空碳 抵消和減排計劃締約國可 能就無法確定 飛機國際飛 行活動的運營人或因此無 法確定對此類活動排放負 責的一方。因此， 在這種 情況下， 國際 航空碳抵消 和減排計劃的合規義務將 自動歸屬飛機所有人。對 于航空器出租人和投資者 來說， 在資產 抵押的 財務 組合 交易 中， 任何此 類風 險都 可能 變得 更加復 雜。 2.3.3 由于 國際航空碳抵 消和減排計 劃仍處于初期 實施階段， 國際民航組織 正在考慮國 際航空 碳抵消和減排計劃 的許多要素， 包括最重要 的要素， 如排放單位標準 和可持續航空燃料可持續性標準。 然而， 由于 氣候公約締約方尚未 制定審計規則， 國際民航 組織需要確保國際航空碳 抵消和減排計 劃的規定與 氣候公約的規則達成 一致。各國特別是發展中 國家在國內政策、能力建 設、生態結構 方面的 差異 強調 只有 實施 包容和 公平 的基 于市 場的 措施才 能激 勵全 球努 力和 鼓動更 廣泛 的參 與。 完