動能轉換：農村土地產權制度改革與鄉村振興.pdf

社會科學研究 ２０２０?? ３?? 動能轉換農村土地產權制度改革與鄉村振興吳曉燕〔摘要〕 在中國?農村土地的產權制度及其變遷服務于國家現代化發展戰略?土地是農民最重要的生存資料和財產?土地制度的變化不僅事關農民、農業、農村的發展?而且事關治理績效與鄉村穩定?中華人民共和國成立以來?中國農村的土地制度進行了兩次大的改革?土地制度的“變動”引發了農民、農村社會要素能量的釋放和能力的改變?實現了農村社會發展的“動能轉換”?黨的十九大報告提出鄉村振興重大戰略?鄉村振興無論是產業發展、農民富裕?還是有效治理等都需要對農村土地產權制度做出適應城市化、市場化和城鄉融合發展的變革?以賦予農民更充分的發展權和選擇權?而承包地的“三權分置”和集體建設用地改革將給農村社會發展帶來第三次“動能轉換”?助力鄉村振興?〔關鍵詞〕 土地產權?動能轉換?鄉村振興〔中圖分類號〕 Ｆ３２１?? １ 〔文獻標識碼〕 Ａ 〔文章編號〕 １０００ －４７６９ ２０２０ ０３ －００５９ －１０〔基金項目〕 ２０１９年教育部人文社會科學研究規劃基金一般項目“農村社會有效治理研究從精準脫貧到鄉村振興” １９ＹＪＡ８１００１２〔作者簡介〕吳曉燕?中共四川省委黨校馬克思主義學院教授?四川成都 ６１００７１?以農業立國的國家?土地是農民生存的根本資源?也是農村最重要的生產資料?為此?國家有關農村土地產權的制度設計?從微觀層面看既決定著土地使用價值的實現程度?也決定著農民的生存狀況?從宏觀層面看?決定著農村社會的資源與權利分配和社會結構?影響著農村社會的穩定和發展?進而影響國家現代化的進程?土地權屬關系的“變動”將引發農民、農村社會要素能量的釋放和能力的改變?實現農村社會發展的“動能轉換”?一、問題提出與研究回顧１.問題提出中國是一個農業文明歷史悠久的國度?農業、農民、農村曾是國之根本?但在漫長的專制集權時代?皇權止于縣政?農民是外在于國家權力體系的?中華人民共和國成立以后?由于實行趕超的工業發展戰略?中國農村與城市的發展不是“齊頭并進”?農村的命運掌控在國家手中?須服從和服務于國家工業發展的需要?農村的繁榮與否受制于國家的農村政策?近年來?黨和國家把農村發展問題提升到了新的高度?非常重視農村發展、農民富裕等問題?習近平總書記強調?中國要美?農村必須美?美麗中國要靠美麗鄉村打基礎?在黨的十九大報告中?習近平總書記再次強調?農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題?必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重?并首次提出了“實施鄉村振興戰略”宏大愿景???９５??鄉村振興是黨和國家在新時代制定的農村發展戰略?為實現這一戰略目標?黨和國家制定了“農業農村優先發展”的方針?其目的是要實現農業強、農民富、農村美?即全面實現農村現代化?在當下的農村?土地依然是重要的資源?如何完善和深化農村土地制度改革?如何最大限度地激發土地及其相關要素的活力?事關城鄉資源的合理配置和城市與鄉村兩個空間的平等發展?也關系著城鄉融合和鄉村振興?２.已有研究簡要梳理目前?學界關于農村土地產權制度的研究成果較為豐碩?對此問題的研究也多隨農村土地政策的變化而變化?近五年來?學界關于農村土地產權制度改革的研究主要集中在以下方面一是中國農村土地產權制度的現狀與問題研究?改革開放以來形成的中國農村土地制度隨著城市化的加快和農民的流動也在不斷調整?但根本的制度安排沒有變化?這在一定程度上導致某些方面已滯后于現實需求?學界對此做了很多研究黃鵬進基于對浙江蕭山的實地調研?指出目前農村土地產權界定主要遵循公有產權規則、私有產權規則以及家業產權規則?正是因為國家法律沒有對土地權屬做出精確的界定?導致農村存在土地產權之爭?①馬賢磊等人認為?由于現實中有關土地的法律執行不到位?造成了農民土地產權認知感較低?②劉杰認為土地制度在規則、權力以及治理三個層面的失范是導致土地沖突的根本原因?③夏揚認為土地不僅需要承擔公共職能?還需要帶來經濟利益?土地的多重價值導致制度設計陷入復雜境地?④二是農村土地產權改革方向與改革實踐研究?一些學者從規范的角度對農村土地產權制度改革方向進行分析?指出應以土地確權為契機?明確農村集體土地所有權的承擔主體、保護農民土地用益物權和收益分配權、推動產權經營和壯大農村集體經濟?⑤有學者認為?農村土地產權制度改革應置于產權與市場雙向互動的視角下?由市場對初始界定的產權進行選擇?然后讓產權在市場競爭中進行再界定?由此在循環中實現權利束在不同權利主體間順暢流通?⑥劉守英認為?土地制度改革的最終目的是增加農民的土地財產權利?應建立兼顧國家、集體和個人三者利益的土地增值收益分配機制?⑦為了適應城鄉社會發展對農村土地產權改革的要求?一些地方開展了土地產權制度改革試驗?學界在試驗的基礎上進行了理論探討?隨著十八屆三中全會以來農村土地“三權分置”的提出?學者們首先研究了三權分置的內涵和意義?例如?劉守英等分析了三權分置各項權利的內涵?討論了“三權分置”下集體所有權、成員承包權及經營權各自的權限范圍?⑧張毅等人指出?三權分置下承包權、經營權在承包權互換和轉讓條件下具有物權性質?而經營權在土地承包權入股、轉包以及出租條件下具有債權屬性?⑨另有一些學者討論了三權分置中可能存在的問題?例如?陳金濤等人認為三權分置中存在權利主體的博弈造成三權的利益關系失衡、權能實現受限等問題?⑩李長健等人認為?三權分置會帶來農地流轉的全面展開?導致非糧化與確權不確地、農地過度集中、合同違約、非農化等問題???????三是農村土地產權制度改革與農村社會發展關系研究?學者從不同角度對農村土地產權制度改革對農村社會帶來的影響進行剖析?李巧莎認為?農村土地的經營抵押權對推進農業現代化以及農業發展規模具有重要作用???????郭君平等人基于對中東部六個省份的調查?認為農地轉入使得收入水平越高的農戶獲益愈大?農地轉出在一定程度上具有縮小收入差距的功能???????唐潥等人指出?農村土地確權能夠帶來交易主體變化、交易價格差顯化?最終實現農民與市民之間的交易???????趙明月等人認為?農村土地改革對實現要素有序流動和優化資源配置有一定的意義?是鄉村重構的推動途徑???????已有研究表明?農村土地產權制度及其變化一直是理論研究的熱點?但不同階段關注的重點不同?目前?學界既有從宏觀層面研究土地政策如何完善才能更好地維護社會穩定?也有從微觀層面討論政策如何執行才能更好地實現農民權益?但從土地政策客體土地自身的角度對土地制度改革所能帶來的效益進行系統梳理的研究不多?尤其是在鄉村振興這一背景下?農村土地產權制度的改革將如何激發鄉村社會要素的潛能以助力農業發展和鄉村振興?是一個值得探討的重要現實問題?因此?本研究集中探討農村土地產權變動會對城鄉社會要素帶來哪些效應?進而將如何影響鄉村社會發展?二、中國農村社會發展中的兩次動能轉換推行什么樣的土地制度和農村發展政策都是為實現國家發展戰略服務的?中華人民共和國成立前后至２０１５年?中國進行了兩次大的農村土地??０６??產權制度調整?每次調整之后?農民的土地權益和農村社會的發展道路及其模式都發生了較大變化?１.土改賦權農村發展中的第一次動能轉換中華人民共和國成立前后的土地改革??????是中國農村發展的第一次動能轉換?在中國幾千年的農業文明歷程中?土地是農民的生存之本?但“人多地少”的現實導致人地矛盾尖銳?一旦土地過于集中?農民為活命的暴動便不可避免?中國共產黨正是依憑對農民的土地承諾贏得農民的支持?正如著名的農村問題專家杜潤生先生所言?“農民取得土地?黨取得農民”?????? ?并最終取得政權?中華人民共和國成立以前?中國農村土地制度為私有制?但多年的戰亂使得土地分配過于懸殊?導致農業生產效率低下、農村發展緩慢?中華人民共和國成立前夕?在東北華北等老解放區完成了土地改革?貧苦農民家庭分得土地?開始一家一戶的生產經營?在全國解放以后? １９５０年頒布了?中華人民共和國土地改革法??將原來集中于少數人手中的土地無償地分給了無地或少地的農民?實現了土地按人口的平均分配? ３?? １億人新解放區因此獲得了生存資源?并免除了過去每年向地主繳納的七百億斤糧食地租?這時的土地制度是一種家庭所有的小土地所有制?自主生產且自主經營?這場土改因“地動” 土地產權主體變動釋放了農村社會發展的能量?激發了農民的能力?首先?土地改革釋放了農村活力?實現了農民增收?土地改革使農民家庭獲得了土地?雖然人均土地很少?但農民千百年來對土地的渴求得到滿足?人人擁有屬于自己的地塊?擁有對土地及其全部收益的支配權?農民將自己的全部熱情和能力投在土地上?在小塊土地上精耕細作?自主安排生產?農業生產效率得到提高?農村生產力得以解放? “在農村?土地所有權的較平均分配是經濟增長的先決條件”?????? ?土地改革使自耕農在有效地使用其土地方面有直接經濟利益可圖?因而農業生產力和產量都日趨提高?土改賦予了農民家庭土地所有權、生產經營自主權和生產剩余支配權?激發了農民的能量和能力? “到１９５２年土改結束?全部耕地的４０％ － ５０％的所有權易手”?????? ?實現了農村經濟的“快速”增長?從農作物產量方面來看? “１９４９ － １９５７年?? ?? ?糧食生產以高于６％的年平均速度增長?棉花產量增長幾乎達到９％ ?這基本上應歸功于將閑置的生產要素投入使用”???????糧食產量的增加?必然會帶來農民收入的提高? “農村人口中最貧窮的２０％的人的收入增長份額?從２０世紀３０年代到１９５２年期間幾乎翻了一番”???????其次?土地改革喚起了農民的政治參與熱情?強化了政治認同?幾千年專制集權時期?雖然“普天之下?莫非王土”?但實際上實行的是土地私有制?土地可以買賣、租典、繼承?要新增土地則需付出成本?主要通過購買取得?之前幾千年的歷史是“皇權不下縣?底層無政治”?農民不關心皇權更迭、不關心誰當皇帝?家事唯上且唯一?而土改的工作方針是“依靠貧農、團結中農”?通過“訴苦運動”、文藝宣傳等政治動員途徑?大部分貧下中農積極投身于土改運動?爆發出極大的政治參與熱情?尤其是１９４９年前后的土改?農民無償獲得了土地?共產黨憑借其手中的政權?沒收地主、富農的土地及其部分生產資料?再無償地分配給全體農民?農民取得土地沒有付出經濟上的代價?憑借的是對共產黨的政治追隨?這種土地取得方式極大地增強了農民對共產黨建立的中華人民共和國的認同?于是?中華人民共和國成立后的各種政治活動農民都報以極大的熱情?對共產黨的信任延伸至對政權的認同?對政治活動的支持和回應?由此?這既加強了黨和國家與農民之間的聯系?也促使農民開始關心國家政治、關注國家事務?這是對農民政治意識的喚起和政治參與能力的培養?再次?土地改革激發了農民的學習熱情?其自我發展能力得以提升?土改讓農民獲得了經濟權利?經濟利益的刺激同樣強化了農民的政策認同和行動追隨?在推行土改的同時?國家開始主導對農民的教化?最重要的措施就是文字下鄉和各級各類學校的興辦?例如從“掃盲”開始?舉辦各種識字班? “這一時期民辦學校絕大部分由農村地區的人辦理?并且數量隨著新解放區土地改革的進行而增多?? ?? ?主要的目標是掃盲?一個冬季農民們一般能學到幾百個漢字”?????? ?隨著農民學習積極性的高漲?國家開始把冬學和成年農民學習組改成正規的學校教育? “１９５０年宣布的目標是在每個村建一所民辦學校?”??????受教育機會的部分獲得?既可以讓農民逐漸脫離傳統的陋習和封建文化?又有可能接受科學的生產技藝?農民的自我發展能力得以提升?最后?土地改革重塑了農村社會秩序?土地改革之前?農村的實際治權掌握在地主手中?農村的社會關系不時處于緊張狀態?土地改革是一次向農民的賦權?土地權屬關系的變動讓農民獲??１６??得生產自主權?在激發其生產積極性、增加收入的同時?農民還能自由支配自己的勞動?在勞動之余獲得自我發展的可能? “土地改革不僅僅意味著農民經濟福利的增加?它還涉及一場根本性的權力和地位的再分配?以及原先存在于地主和農民之間的基本社會關系的重新安排” ?????? ?這對農村而言是一次“飛躍”式的發展?土地改革讓廣大農民翻身做主人?而“原先擁有較多土地的地主在失去土地的同時?也會失去對鄉村地方的統治權”???????即是說“土地改革不僅僅是對土地的重新分配?更重要的是通過獲得土地而獲得發展”???????土地改革改變了農村的權力結構?鄉村社會秩序在土改結束后得以重建?總之?土地改革是一次土地權屬關系的變化?而不同的產權安排形塑了產權所有者不同的自主性和權力空間?形成了不同的激勵機制?正如周其仁所指出的?當土地為農民家庭私有時?勞動的效率來自家庭對剩余權的完全占有???????不僅如此?通過政治權力按人口均分土地徹底改變了農村社會的經濟關系?并由此引發上層國家與底層社會之間的政治關聯?進而引起農村社會階級關系、社會結構、權力歸屬以及社會秩序的變化?在激發農民發展潛力和能力的同時?也引發了農民個體家庭利益訴求與國家現代化發展需求之間的張力?２.承包還權農村發展中的第二次動能轉換隨著快速工業化戰略的實施?為更好地為工業化汲取資源?中國于２０世紀５０年代后期開啟了農村集體化運動?分給農民的土地很快被收回?成為集體的土地?農民成為集體社員?通過參與集體勞動分得口糧?事實證明?農業勞動的屬性并不適合集體勞動?這一時期農村勞動生產率下降?農民生活改善緩慢?于是在１９７８年?小崗村的自發改革得到中央默許并迅速成為政策得以推廣?到１９８３年?全國９８％的農村戶實行了各種形式的承包責任制?將５５０多萬個生產隊經營主體分為２?? ３億個單獨的農戶承包主體?家庭聯產承包責任制成為中國農村新的經濟制度?這一制度框架中?土地所有權仍歸集體?但承包經營權屬于農戶?所有權與承包經營權分離?土地權屬關系的分割變化開啟了中國農村社會發展的第二次動能轉換?第一?聯產承包還權于農?改變了農業生產方式?釋放了農村活力?農民家庭再次憑人口平均分得承包土地?回到一家一戶的生產經營模式?歷史證明?農民是最懂土地的人?家庭是最有效的生產單元?在自己的土地上付出并占有剩余產品的資格極大地激發了農民發家致富的愿望?農民的勞動積極性達到了前所未有的高度?隨后的市場化改革更是激發了億萬農民的創造性和致富潛力?無論是農業勞動生產率、農業產值?還是農民收入都達到了歷史最高水平?如糧食產量從１９７８年的３?? ０５億噸增長到１９８４年的４?? ０７億噸?農民收入年均增長１５?? １％ ? １９８４年糧食總產量創造了當時歷史最高紀錄?此乃土地承包激發農村活力的最好證明?第二? “兩權分離”放活了空間?賦予了農民更多的民主權利?其一?經濟權利?在承包地上?農民家庭可以自己決定生產什么、怎么耕作最初生產品種不能完全自主?因為需要按合同繳納規定品種的公糧?隨著糧食購銷制度的徹底廢除?農民獲得完全的自主權?這是生產決策權?在完成公糧任務后?剩余產品歸家庭所有?這是收益索取權?其二?農民獲得了自由支配自己勞動的權利?集體經濟時期? “除了投入集體?幾乎沒有什么選擇的余地? ?? ??中國的社會流動令人沮喪之處甚多?喪失了大量的機會”???????隨著承包制的推行?農民不再被捆綁在土地上?而是有了一定的遷徙自由?可以離開土地外出務工?從１９７８年起?部分地方開始出現農民外出務工的情況?但當時只是少數? １９８４年的中央一號文件鼓勵土地逐步向種地能手集中?規定在不擅自改變集體承包合同內容的基礎上?社員可以自找對象協商轉包?這為農民外出提供了政策支持?自由流動帶來了個人收入的增長?個人收入在１９８２年已經占到家庭收入的３８％ ???????其三?政治權利?承包制的實行?使得集體的生產功能喪失?失去經濟基礎的集體功能虛化?市場化趨勢、經濟利益的增長催生了個體農民的平等意識、權益意識、契約意識?如何把分散經營的農民組織起來管理自己的事務?由此誕生了“鄉政村治”的基層社會治理格局?在此過程中?農民通過村民自治這個平臺實現民主管理、自我管理?其政治權利逐步得到彰顯?其四?文化權利?無論是生產上的自主決策權?還是勞動中的自主支配權?抑或自由遷徙權?農民都由集體組織的成員變成在市場商品市場、勞動力市場中撲騰的個體?市場競爭的殘酷使農民意識到知識的價值、技術的能量、技能的重要?開始有意識地參加各種培訓?學習農業生產或副業種植技術、鄉鎮企業經營本領以及外出務工需要的技能?這是農民文化權利的覺醒?也是發展權利的增長???２６??總之? １９７８年以來農村社會的發展根本上得益于農村土地產權制度的改革?土地承包開啟了“還權于農”的進程?農民不僅獲得了一定的農地經營權?更重要的是獲得了發展權?從此?農民不再被禁錮于集體勞動?不再被束縛于土地?這在解放農村生產力的同時?為剩余勞動力的轉移提供了空間?生產自決、勞動自主、流動自由?農村社會的活力再次得以釋放?農民發家致富的能力得以彰顯?農民通過獲得土地的承包經營權再次獲得發展?盡管隨后的改革重心轉向城市?城鎮化速度的加快導致城市的發展明顯快于農村?城鄉差距不斷擴大?但并不能否定土地承包給農村社會發展帶來的根本性變化?雖然城鎮化逐漸擠壓了農村發展的空間?消減了家庭聯產承包制的改革紅利?但２０世紀７０年代末的農村土地產權制度改革奠定了農村社會發展的基本經濟基礎?隨后的改革也沒從根本上動搖這一基本經濟制度?３.不完善的土地產權制度制約農村社會發展前兩次的農村土地產權制度改革尤其是承包制的推行?雖然促進了農民致富?實現了農村一定程度的發展?但因為只是部分還權?農民并沒有獲得完整的土地產權?農村社會的發展受到掣肘?首先?二元的土地產權制度和二元的城鄉社會結構壓抑了農民的發展權? ２０世紀５０年代后期開始的工業化、農村集體化運動形成了中國至今仍未徹底打破的城鄉二元社會結構?在土地制度方面?農村的土地是集體所有?城市土地是國家所有?而農村土地又主要分成了農用地和建設用地兩大類?這種二元的土地制度對農村土地的用途進行了限制?一方面嚴格限制農用地轉為建設用地?另一方面農村建設用地與城市土地同地不同權?如之前法律規定農民的宅基地不允許出租、轉讓和交易?農村其他集體建設用地必須先由國家征用?變成國有土地后才能入市交易?在農村建設用地產權上?農村集體不能自行決定土地的用途?沒有處置權?不能分享土地征用入市交易所獲得的增值收益?在土地資源日益稀缺?土地用途選擇又受到限制時?農民沒有將自己擁有的土地變更現有用途而求得更大發展機會的權利?即土地發展權被壓抑???????城市的快速發展使得資源不斷向城鎮集聚?農民流入城市但未能享受相應的公共福利和服務?產業結構的升級使得農業的弱勢地位日益凸顯?征地補償的偏低讓農民部分喪失了積累進城資本的機會?城鄉差距的擴大加劇了農村的衰敗?其次?土地承包經營權的權屬不完整制約了農村社會發展?承包地的所有權屬于集體?但公社體制解體后農村集體逐漸虛化?共有產權主體被懸浮?因此導致農村土地包括承包地被征用時集體利益因缺乏實際載體而無人代言?農民利益受損而失去發展機會?同時?隨著２０世紀９０年代中期后勞動力轉移的加快?大量農民外出務工?承包地一方面被撂荒、閑置?另一方面農地的承包人與使用人實際發生了分離?如何從法律、政策層面上肯定這一變化并確保承包人和使用人的權益成為迫切需要?雖然１９９３年和２００３年都有相關政策或法規規定“土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換或轉讓等方式流轉”?但流轉的只是農戶承包經營權內部的部分權利?不利于改變資本、勞動、土地繼續向城市單向集聚的狀況?不利于城鄉要素的合理配置和收益的平衡分配?其結果是農業因投資不足而發展乏力?農民因選擇權受限和利益分配受損而缺乏發展能力?農村社會的凋敝趨向更為明顯?可見?快速城鎮化強化了城鄉二元結構?在城鄉發展差距進一步擴大的背景下?市場化、社會化的支出壓力迫使農民不得不大規模進城獲取非農收入?但進城的農民并未獲得相應的社會保障?現有的土地產權制度似乎讓土地成了農民最后的保障?但與城市相對健全的社會保障體系相比?這實際上是城鄉居民發展權的不平等?尤其是“農二代”?他們“離土又離村”?只有賦予更完整的土地產權以實現土地資源的社會化配置?讓土地的稀缺性價值在市場中得以體現?賦予農民更多樣的選擇?才能充分激發農村社會的內生力量?獲得鄉村社會發展的不竭動力?三、鄉村振興需要農村土地產權制度革新中國在計劃體制時期建立了城鄉分割的二元經濟社會體制?改革開放初期隨著農村土地制度和農業生產方式的革新激發了農村社會的活力和農民的發展潛力?城鄉關系出現趨好變化?隨后的城市改革導致城市快速發展?城鄉差距擴大?２１世紀初期啟動的城鄉統籌發展戰略也未能根本扭轉土地、資本和人力向城市集中的趨勢?單向的城市化加劇了城鄉兩個空間發展的不平衡?為此?在中國社會主義建設事業處于新的歷史方位的背景下?農村成為全面建成小康社會的短板?于是黨和國家提出了鄉村振興戰略?并將此作為破解“三農”問題的核心抓手?要實現鄉村振??３６??興?不能不深化農村土地制度和集體產權制度改革?１.鄉村振興城鄉發展權利的平等城鎮化是一個國家實現現代化的必由之路和強大動力?隨著工業化和城市化的推進?城鄉發展的分化、農村人口的減少、一些村莊的消失是一種歷史趨勢? “現代化帶來的一個至關重要的政治后果便是城鄉差距?? ?? ?現代化還會向鄉村提出新的要求?這加劇了鄉村對城市的敵意”???????但中國是一個農村人口大國?在現代化過程中的相當長時期內?還會有幾億人口生活在鄉村?因此必須對鄉村社會的發展予以高度重視?改革開放以后的城鎮化進程中?單向城市化的發展價值取向導致了農村發展的滯后?在公共資源配置、要素流動、利益分配等方面偏向城市?城市的虹吸效應使得農村的土地、資本、人力等資源不斷流向城市?農村逐漸被抽干?城鄉差距愈益擴大?這種發展模式源于政府的政策導向和政府在資源配置中的主導地位?例如?二元的土地制度限制了農村土地資源價值的實現?宅基地產權的殘缺使得農村住房價值低下?而城市房價的不斷攀升吸走了農村的資本?農村要承擔糧食安全的責任?但糧食價格的市場化并不能確保種糧農民收入的穩定?土地的細碎化和流轉的不暢使得個體農民在市場化、社會化的浪潮中更加勢單力薄?種糧不賺錢、城鄉公共服務與社會保障的差距加速了農村勞動力的外流?離村不回村的二代農民工進城加劇了農村的空心化?這一發展結果的背后是城鄉發展權利的不平等?農民沒有享受到充分的土地權益、充足的公共服務權益和與公共責任對等的權益?隨著２０世紀８０年代中后期城鄉發展的再度分離?繼１９８２ －１９８６年連續５年發布以農業、農村和農民為主題的中央１號文件后? ２００４ － ２０１７年的中央１號文件仍以“三農”問題為主題?然而?著名農村問題專家劉守英指出?這些中央１號文件的重心在農業和農民?總體基調是關注糧食安全增產和農民增收問題?農村的發展價值被忽視或關注不夠???????而基于中國的實際?城市和鄉村將是現代化進程中兩個不同的發展空間?二者不能走向對立?而要走向融合?在經濟、社會、歷史、文化、生態等方面實現功能互補?以推進整個國家的現代化?于是?在“以人民為中心”的發展思想指導下?把人民對美好生活的向往作為奮斗目標?把解決發展不平衡不充分的矛盾放在首位?黨的十九大報告和２０１８年的中央１號文件提出要實施鄉村振興戰略? “堅決支持農業農村優先發展?? ??建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系?加快推進農村農業現代化”?農村的現代化、鄉村的發展成為首要的三農問題?城市和鄉村成為兩個平等發展的空間?要共同發展?相互依賴、相互融合?這是鄉村與城市發展權的平等?是農民與市民發展權的平等?２.土地產權制度改革助力鄉村振興黨的十九大報告提出?要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄髮嵤┼l村振興戰略?而“產權是農村發展的基礎”???????沒有產業發展的鄉村是不可持續的?留不住人的鄉村也是不可持續的?實現農村產業發展必須引入新的經營主體和產業載體?形成新的農業形態?構建現代農業產業、生產和經營體系?這涉及外來資本和技術對農業的投入、新的經營主體權益的落實、農民承包權益的保障和城鄉之間產業空間的重構?亟須通過土地產權制度安排加以保障?首先?從產業發展角度看?產業興旺是鄉村振興的重點?農業產業發展無論是引入新的產業形態、產業發展模式?城郊地區產業空間的重構?還是小農戶經營領域和方式的創新如發展體驗農業、生態農業、定制農業等?或是培育新型農業經營主體以及促進農村一二三產業融合發展?都可能涉及新的經營者的進入、外來資本的注入和外部要素的嵌入?這些外來的經營主體或新型的經營主體完全可能不是本村村民?如何在穩定農村土地基本制度框架的前提下?保證這些經營者的合法權益?促進農業新業態新產業的發展?需要對土地承包經營權進行分置?開放承包地的經營權?予以明確的地位和政策保障?在實踐中?因二代農民工離土離村不回村?土地的承包主體和經營主體實際已發生了分離?這說明?鄉村振興中農業產業的發展需要土地產權制度的相關革新予以保障?從２０１４年開始? “三權分置”明確成為農地產權制度改革的方向? ２０１８年中央１號文件再次強調完善農村承包地“三權分置”制度?經營權成為與集體土地所有權、農戶承包權并列的一項權利?受到平等保護?其次?從農民致富的角度看?農民家庭的收入主要由農業收入和非農收入兩部分構成?因人均土地面積太少、地塊細碎?傳統的種植業和種植模式很難讓農民致富?農業要增收一方面需要發展農業新業態和新產業?強化創新驅動發展?引入新的商業模式?發展現代農業、智慧農業和??４６??鄉村新型服務業?另一方面要實現農業產業結構的升級?深化農產品供給側結構改革?延長農業產業鏈?增加農產品的附加值?以高品質的產品獲得高收入?隨著城鄉居民收入水平的提高?對綠色、環保等生態農產品、定制農產品的需求逐漸增加?為農業創造新的供給提供了極大的機會?為此?農業的產業形態、經營模式、產業組織類型、營銷手段等都將發生變化?新的產業形態、商業模式、經營主體的出現都會與農業最根本的生產要素 土地發生關聯?不能不觸動以村民身份為基礎的、相對封閉的土地產權制度?而對于長期外出以非農收入為主的農戶而言?讓閑置的承包地價值增值同樣需要土地產權制度的調整來確保土地要素的流動性和優化配置?如果要增加農民的財產性收入?實現農民的土地發展權?農村土地制度的革新就更為必要?最后?從農村內部來看?實現生態宜居需要發展新業態、新產業和實現農業產業結構升級?鄉風文明和治理有效集中體現了農民的文化權利和政治權利?而確保農民擁有更充分的土地權利?更廣泛的財產權利和更自主的勞動和選擇權利?實質上就是賦予他們更多的發展權和自由權?這是農村社會走向文明和善治的基礎?孟德斯鳩曾指出“土地出產之多少主要不在于土地肥沃程度?而在于居民是否享有自由”???????所以?農村土地產權制度適應城市化、市場化和城鄉融合發展的變革?是鄉村振興的基礎?四、 “三權分置”與集體建設用地改革鄉村振興中的動能轉換鄉村振興的最終目的是要全面實現農業農村的現代化?其重要途徑就是通過資源要素在城鄉之間的雙向流動?實現城鄉兩個空間的平等發展?互促互補?共生共榮?在土地制度方面?有兩項改革與鄉村振興密切相關?一是承包地的“三權分置”?二是以宅基地為主的集體建設用地改革?這兩項土地產權制度的變革在維護農村土地基本制度框架的前提下?要求農村土地產權日益明晰化?并在一定意義上打破了農村土地集體產權的社區性、封閉性?要求按照市場化、城市化的要求配置土地資源?開放土地產權???????土地產權制度的完善和市場化配置激活了主體、盤活了要素?釋放了活力?有利于推動鄉村社會的振興?１.激活了多種資源２０世紀８０年代中后期開始的快速城鎮化使得大量的資源向城市集中?鄉村社會因缺少人力、資本等資源而發展停滯?鄉村振興一方面要激活鄉村要素的內在活力?另一方面要利用外來資源?充分發揮市場在資源配置中的決定作用?進而釋放城鄉要素的潛能?承包地的“三權分置”改變了城鄉之間資源要素單向流動的現狀?有助于城鄉資源的雙向流動?推動城鄉融合發展?首先?通過經營權流轉提高了土地資源配置的效率? “三權分置”在農地的集體所有權和農戶的承包經營權兩權分離的基礎上細分出第三種權利 經營權?分離出來的經營權可以依法流轉? ２０１９年的中央１號文件還允許承包土地的經營權擔保融資?農地產權的細分和交易性可以使土地在農村內部和城鄉之間實現優化配置?農地的市場化、社會化配置有利于提高土地的利用效率?這既順應了農地承包人與經營者分離的現實需要?也使得產權在不斷交易中得以增值?其次?增加了農民的選擇權?農地經營權的獨立與流轉賦予了農民更多的選擇權?農民可以選擇自種自耕?擁有完整的承包經營權?可以流轉經營權?獲取流轉收入?進而放心地進城或從事其他行業?沒有承包權的農民可以通過經營權流轉從事農業及其相關產業?即是說?農民與農地可以有多種結合方式?從而拓寬了其選擇范圍和收入來源?最后?促進了資本和技術等要素下鄉?正是有了經營權的流轉?一些專業大戶、龍頭企業等新型經營主體得以進入農村?他們通過引入外部資本、技術、信息、經營模式等推動了農業經營方式變革?有利于促成農村新業態、新產業的出現?于是?此前農村勞動力和資本的單向度外流很可能演變為各類要素在城鄉之間的雙向流動?城市的資本、技術和勞動力可與農村土地要素相結合?從而在更廣泛的范圍內深化要素的市場化改革?提高要素生產率?并在要素組合效率提高的基礎上形成城鄉融合發展的新型動力???????２.激活了多種權能土地產權是一組權利的集合?是權能與利益的統一?在建設用地方面?由于中國實行土地用途管制和城鄉二元的建設用地制度?農村集體建設用地宅基地是農村集體建設用地的主體的權能被壓抑了?為改變這種狀況? ２０世紀９０年代初開始?農村集體建設用地使用權的依法流轉得到許可?但隨著城市化進程中土地成為稀缺資源?其非農使用土地開發或土地發展的價值不斷增長?農村集體建設用地所有權與開發權相??５６??分離?這使得農民沒能分享或很少分享到土地非農使用帶來的巨大收益?即是說?農民沒能充分享有土地發展權?而２０１５開始的宅基地改革試點?通過土地整理和城鄉建設用地指標“增減掛鉤”等配套政策?農戶家庭可以分享部分宅基地增值的收益?同時宅基地轉為經營性建設用地后依法可以出租、轉讓和抵押?激活了集體建設用地產權的權能?首先?盤活了農村的閑置資源?隨著農民大量進城?農村出現了不少閑置農房?但因宅基地使用權是一種身份權?不能對外轉讓?閑置的農房及宅基地成為一種浪費?宅基地改革試點中農民可以自愿選擇退出閑置的宅基地?再經過整理和復墾?產生出結余的建設用地指標?用于交易獲取收入?在浙江紹興?當地政府還通過?閑置農房激活計劃??打造閑置農房租賃平臺?引進工商、金融、國有以及個人資本?采取出租、合作、合資、合股等形式激活閑置農房?截至２０１８年６月?全市已激活閑置農房２０９宗?經營范圍實現了從民宿到農家樂、從創意景區到創作基地的轉變?閑置農房被盤活了?其次?增加了農民的財產性收入?一是農房作為財產的收入?住房是農民重要的財產?但之前除了自住沒有發揮財產功能?隨著外來經營主體的入駐?農房作為財產能為農戶家庭帶來新的財產收入?如前文所述?紹興市由政府出臺?閑置農房激活計劃??預計到２０２０年?全市將建立基本完善的閑置農房開發利用機制?農民人均財產性收入將增加４０％以上???????二是宅基地使用權的收益?在宅基地改革試點地區?整理出來的宅基地結余指標借助城鄉建設用地指標“增減掛鉤”機制?農民獲得了宅基地變成建設用地指標后的部分價值增值?過去長期被限制的宅基地使用權的權能得到了部分體現?這兩種形式的財產性收入有利于農民積累進城資本?促進城鄉之間要素的合理流動?最后?促進了城鄉居民土地權益的逐漸平等?在中國現有土地制度的法律框架下?城鄉建設用地的權益不平等?農村建設用地中的宅基地和經營性建設用地的權益也不平等?農戶的宅基地沒有轉讓權和收益權?但是宅基地改革試點正是要打破這種不平等的制度安排?試點探索了宅基地向集體經營性建設用地轉化的途徑?而黨的十八屆三中全會決定允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股?實行與國有土地同等入市、同權同價?隨著２０１７年?利用集體建設用地建設租賃住房試點方案? 國土資發２０１７ [１００]號的出臺?農村集體建設用地直接入市成為可能?２０１８年中央１號文件進一步提出探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”? ２０１９年的中央１號文件進一步明確要在“修改相關法律的基礎上? ?? ??全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革?加快建立城鄉統一的建設用地市場? ?? ??穩慎推進農村宅基地制度改革?拓展改革試點?? ?? ”??????而２０２０年１月１日起施行的新?土地管理法?取消了多年來農村集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制?這為農村、農民利用土地資源平等參與工業化、城市化提供了法律保障?為土地、資本、勞動等要素的雙向流動提供了機會和空間?市場化的土地資源配置取向促進了土地權益的逐漸平等?為城鄉一體化發展掃除了制度性障礙?必將大力推進城鄉互動和融合發展?可見?以宅基地改革試點為核心的農村集體建設用地產權革新使農民房屋的所有權權益得到體現?宅基地使用權的權能得到部分彰顯?被壓抑的土地發展權逐漸釋放?正是因為土地產權多種權能被激活?宅基地改革被認為是止住鄉村衰敗、激發農村活力的關鍵?為村莊轉型、鄉村產業發展、城鄉融合打開了一條通道???????而新?土地管理法?結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制?在破除農村集體經營性建設用地入市的法律障礙的同時?彰顯了農民的土地財產權益?３.激活了多元主體鄉村振興要堅持農民的主體地位?并匯聚全社會力量?而新的時代條件下的土地產權制度革新恰恰激活了多元主體的積極性?讓他們的活力得到釋放、能力得到彰顯?進而促進農村社會的發展?首先?激活了村內主體?沒有村民參與的鄉村振興不可能成功?為此只有充分尊重村民的主體地位和意愿?保障其主體的權利和利益?以激發他們參與鄉村建設的內在活力?鄉村社會才能獲得可持續發展的內在動力?無論是承包地的“三權分置”?還是宅基地改革試點和農村集體經營性建設用地的直接入市?一方面增加了村民的收入?另一方面給予了村民更廣泛的選擇權和自由權?其參與城鄉間資源配置的自主性得到增強?與此同時?地權的開放、城鄉土地權益的逐漸平等會喚起村民參與社區公共事務的意識?并通過參與農地經營權和宅基地使用權的流轉?提升他??６６??們爭取自己權益的能力?對土地的控制權、對生產的自決權、對資源配置的選擇權和對收益的索取權都將極大地激發村民的主動性和潛力?激發他們參與鄉村振興的巨大能量?其次?激活了村外主體?村外主體包括作為個體的農民、城市居民?資本或技術的代表以及社會組織等?他們可能是專業大戶、龍頭企業等新型經營主體?也可能是合作社、家庭農場的經營者?這些外來主體進入農村?其前提條件是地權的開放?比如農地經營權的流轉、宅基地使用權的出租、轉讓以及農村集體經營性建設用地的直接入市?這種土地產權制度的調整為外來主體制造了盈利空間?外來主體攜帶資本、技術、信息、管理等生產要素進入農村?尤其是知識型資本和創新型人才與農地、農村田園風光和歷史文化相結合?先進的理念和技術與農村要素資源相結合?既有利于農業新業態、新模式的形成?培育農業新型經營主體?也能推動農產品質量的提升和農業供給側結構性改革?還有助于新型職業農民的成長?無疑將為鄉村振興注入強大的動力?再次?激活了地方政府?無論是農地的“三權分置”?還是宅基地改革?都必須確保農村土地集體所有的性質?鞏固和完善農村基本經營制度?這是地方政府的職責之一?與此同時?為農地經營權的流轉、閑置農房的出租或合資合作利用、宅基地整理中結余建設用地指標的交易搭建平臺、提供服務?完成土地確權?保障土地產權的順暢流轉和保護權益人的合法利益?同樣成為地方政府的職責?其實?農村土地產權制度的革新?尤其是宅基地改革和即將施行的農村集體經營性建設用地直接入市?地方政府有機會占